管理會(huì)計(jì)應(yīng)入法 從業(yè)資格當(dāng)取消
作 者：國(guó)煒 來 源：財(cái)會(huì)信報(bào)發(fā)表日期：2015-09-21
日前，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院2015年立法工作計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《立法工作計(jì)劃》）稱，2015年是全面推進(jìn)依法治國(guó)的開局之年，是全面深化改革的關(guān)鍵之年，也是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，做好政府立法工作意義重大。此次立法計(jì)劃把需要立法的項(xiàng)目分成四類：全面深化改革和全面依法治國(guó)急需的項(xiàng)目、力爭(zhēng)年內(nèi)完成的項(xiàng)目、預(yù)備項(xiàng)目、研究項(xiàng)目。
其中，《立法工作計(jì)劃》將《環(huán)境保護(hù)稅法》、《稅收征收管理法》（修訂）、《增值稅暫行條例》（修訂）、《消費(fèi)稅暫行條例》（修訂）、《資源稅暫行條例》（修訂）五部稅收法規(guī)列入全面深化改革和全面依法治國(guó)急需的項(xiàng)目，將《會(huì)計(jì)法》（修訂）列入立法研究項(xiàng)目，《預(yù)算法實(shí)施條例》列入今年年內(nèi)力爭(zhēng)完成項(xiàng)目，《資產(chǎn)評(píng)估法》也會(huì)配合全國(guó)人大繼續(xù)審議，力爭(zhēng)今年完成立法。那么，國(guó)務(wù)院是出于怎樣的考慮要針對(duì)《會(huì)計(jì)法》和五部稅法進(jìn)行修訂，開啟立法程序呢？這幾部法律在立法的過程中，應(yīng)該著重于哪些問題？就此，《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪了業(yè)界專家。
建議一 從業(yè)資格證制度應(yīng)在《會(huì)計(jì)法》修訂中取消
我國(guó)現(xiàn)行的《會(huì)計(jì)法》于1985年發(fā)布實(shí)施，期間經(jīng)過了1993年和1999年兩次修訂。這兩次修訂在規(guī)范會(huì)計(jì)行為、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。但自1999年至今已經(jīng)過去了16年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷加快，會(huì)計(jì)行業(yè)的日常工作也逐漸出現(xiàn)了一些新情況和新問題，現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》的部分內(nèi)容已不能適應(yīng)新形勢(shì)下的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。因此，再一次對(duì)《會(huì)計(jì)法》進(jìn)行修訂就顯得尤為必要。
知名會(huì)計(jì)專家馬靖昊在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)表示，此次《會(huì)計(jì)法》修訂應(yīng)該關(guān)注以下幾個(gè)方面。首先，1999年第二次修訂《會(huì)計(jì)法》的時(shí)候，首次明確了單位負(fù)責(zé)人是本單位會(huì)計(jì)行為的責(zé)任主體，這一點(diǎn)非常好，此次修訂需要更加強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)堅(jiān)持。因?yàn)檫@項(xiàng)規(guī)定明確了做假賬的責(zé)任主體在于單位負(fù)責(zé)人而不是會(huì)計(jì)人員，會(huì)計(jì)人員只需要負(fù)次要的責(zé)任，形成了一種對(duì)會(huì)計(jì)人員的保護(hù)。
其次，1999年第二次修訂的時(shí)候，還首次建立了會(huì)計(jì)證制度，也就是會(huì)計(jì)從業(yè)制度的管理模式。在國(guó)務(wù)院提出簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，關(guān)于這一制度，此次修訂的時(shí)候需要考慮會(huì)計(jì)行業(yè)是否真的需要會(huì)計(jì)證制度，并且要經(jīng)過詳細(xì)的論證和評(píng)估。通常來說，一個(gè)單位在聘請(qǐng)會(huì)計(jì)人員的時(shí)候，肯定會(huì)核查應(yīng)聘者的職業(yè)生涯以及其在學(xué)校里所接受的專業(yè)教育。單單以一個(gè)會(huì)計(jì)證來決定這個(gè)應(yīng)聘者能否從事會(huì)計(jì)工作，這樣的做法是弊大于利的。因?yàn)闀?huì)計(jì)證制度的存在導(dǎo)致了很多沒有做過會(huì)計(jì)，甚至是沒有受過會(huì)計(jì)教育的人，通過幾個(gè)月的培訓(xùn)也能拿到會(huì)計(jì)從業(yè)證書，對(duì)會(huì)計(jì)行業(yè)和會(huì)計(jì)證書的管理都會(huì)造成混亂。甚至在很多地方，由于對(duì)會(huì)計(jì)證書的管理不嚴(yán)格，只要花錢就可以拿到會(huì)計(jì)證的舞弊現(xiàn)象非常普遍。種種亂象都導(dǎo)致了會(huì)計(jì)證作為一個(gè)職業(yè)證書，越來越無法發(fā)揮出它應(yīng)有的作用，非常不利于會(huì)計(jì)行業(yè)的健康發(fā)展。因此，會(huì)計(jì)從業(yè)資格證的管理應(yīng)該是此次《會(huì)計(jì)法》修訂的重點(diǎn)，相關(guān)部門要下大決心把它取消。
再次，此次修訂還應(yīng)該取消會(huì)計(jì)人員的繼續(xù)教育。因?yàn)樵趯?duì)人才的培養(yǎng)方面，應(yīng)該由市場(chǎng)去挑選人才，評(píng)估其能力，而不是由政府包辦，強(qiáng)迫會(huì)計(jì)人員去接受教育。讀書是一件私人的事情，政府不能干預(yù)。如果會(huì)計(jì)人員自己不讀書、不上進(jìn)，不去跟蹤了解各種財(cái)稅政策，那么他的工作能力就會(huì)降低，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力也會(huì)減弱，自然很難在會(huì)計(jì)職業(yè)生涯中走的更遠(yuǎn)。是否接受繼續(xù)教育應(yīng)該是會(huì)計(jì)人員自發(fā)的動(dòng)力，而不是政府外加的動(dòng)力。這種外加動(dòng)力的出發(fā)點(diǎn)雖然是好的，但往往效果并不理想。
在采訪中，他還表示，近幾年有業(yè)界人士認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)在通用的會(huì)計(jì)年度應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，但實(shí)際上我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行公歷年的會(huì)計(jì)年度是可行的。世界上很多國(guó)家都各自采用了多種多樣的會(huì)計(jì)年度，比如美國(guó)的會(huì)計(jì)年度是每年三月到次年三月，也有不少國(guó)家不采用公歷年作為會(huì)計(jì)年度，我國(guó)在《會(huì)計(jì)法》修訂中可以參考其他國(guó)家的不同做法，但更應(yīng)該符合現(xiàn)實(shí)情況。我國(guó)有很多財(cái)稅政策和宏觀政策都是基于公歷年而考慮的，財(cái)政年度和預(yù)算年度也都是以公歷作為基礎(chǔ)。目前已經(jīng)習(xí)慣了這樣的會(huì)計(jì)年度，如果貿(mào)然修改，既不適合我國(guó)的實(shí)際情況，又可能帶來不利的影響，也沒有必要。
最后，馬靖昊強(qiáng)調(diào)，《會(huì)計(jì)法》根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)進(jìn)行修訂是好事，但也不能寄希望于憑借一部《會(huì)計(jì)法》的修訂而解決所有在實(shí)際工作中出現(xiàn)的問題，修訂工作只能盡量將很多原來沒有考慮到的方面重新考慮，納入《會(huì)計(jì)法》，將以前在實(shí)際操作中容易出現(xiàn)問題、不是特別符合實(shí)際的規(guī)定重新修改。
建議二 將管理會(huì)計(jì)寫入《會(huì)計(jì)法》十分必要
重慶理工大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)何雪鋒在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)指出，此次修訂將管理會(huì)計(jì)寫進(jìn)《會(huì)計(jì)法》十分必要。因?yàn)槲覈?guó)的管理會(huì)計(jì)實(shí)踐目前仍處于自發(fā)狀態(tài)，整體應(yīng)用水平還很低，能夠?yàn)閱挝还芾砀邔犹峁┯行Ы?jīng)營(yíng)決策信息的管理會(huì)計(jì)人才匱乏。管理會(huì)計(jì)服務(wù)內(nèi)部管理決策不夠，發(fā)展相對(duì)滯后，為單位發(fā)展提供規(guī)劃、決策、控制和評(píng)價(jià)等方面的作用未得到充分有效的發(fā)揮。因此，將管理會(huì)計(jì)寫進(jìn)《會(huì)計(jì)法》，使其地位上升一個(gè)臺(tái)階，是順應(yīng)會(huì)計(jì)科學(xué)發(fā)展，推動(dòng)中國(guó)會(huì)計(jì)工作轉(zhuǎn)型的必然選擇。
此外，他認(rèn)為此次修訂應(yīng)關(guān)注政府會(huì)計(jì)和政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系的建立。因?yàn)檎畷?huì)計(jì)的基本目標(biāo)應(yīng)以反映政府受托責(zé)任的履行情況為主，建立政府會(huì)計(jì)是適應(yīng)預(yù)算管理制度改革的需要，有利于客觀真實(shí)地評(píng)價(jià)政府的財(cái)務(wù)受托責(zé)任，滿足國(guó)家宏觀管理的需要。但我國(guó)目前的政府財(cái)政報(bào)告制度實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)的決算報(bào)告制，無法準(zhǔn)確反映政府的資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用，不利于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率、有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，逐步建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，以編制和報(bào)告政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等報(bào)表為核心的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
何雪鋒表示，現(xiàn)行的《會(huì)計(jì)法》對(duì)會(huì)計(jì)信息化沒有具體規(guī)范，這也是此次《會(huì)計(jì)法》修訂應(yīng)該注意的問題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和經(jīng)濟(jì)全球化，信息技術(shù)日益普及，會(huì)計(jì)工作應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略的要求，全面推進(jìn)信息化建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)里，電子發(fā)票、大數(shù)據(jù)集中核算、電子簽名等對(duì)會(huì)計(jì)核算帶來很大的影響，如何在信息化前提下規(guī)范這些流程值得注意。此次修訂可對(duì)上述幾個(gè)方面進(jìn)一步明確，從而提升會(huì)計(jì)工作水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。另外，還應(yīng)對(duì)會(huì)計(jì)檔案管理轉(zhuǎn)化為會(huì)計(jì)信息管理做出規(guī)定。
除此之外，《會(huì)計(jì)法》修訂應(yīng)進(jìn)一步明確內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定。內(nèi)部控制對(duì)合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略有著重要意義，但目前會(huì)計(jì)綜合監(jiān)管體系不健全，監(jiān)管效率比較低。因此，應(yīng)進(jìn)一步對(duì)內(nèi)控制度的內(nèi)容進(jìn)行充實(shí)，使其能真正發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。甚至也可考慮將會(huì)計(jì)人員原來承擔(dān)的“監(jiān)督”職責(zé)重新定位于“控制”，除了核算外，對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施內(nèi)部控制，或者以內(nèi)部控制代替會(huì)計(jì)監(jiān)督。另外，內(nèi)部控制與會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)之間的融合也要予以考慮。
何雪鋒還認(rèn)為，《會(huì)計(jì)法》的可操作性有待加強(qiáng)。一是文字方面，表述抽象模糊。由于會(huì)計(jì)實(shí)踐中大量使用估計(jì)的方法，有必要對(duì)其含義做出必要的法律界定。二是數(shù)字范圍彈性過大，例如第四十二條規(guī)定，違反本法“可對(duì)單位處以三千元以上五萬元以下的罰款”，“對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處二千元以上三萬元以下的罰款”，數(shù)字彈性過大，難以操作。三是部分條款規(guī)定了財(cái)政部門有權(quán)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)報(bào)告的程序和內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，但并沒有規(guī)定以何種形式進(jìn)行監(jiān)督，具體程序又是怎樣，可操作性不強(qiáng)。
不單如此，何雪鋒指出，還有一些問題也應(yīng)該在修訂中引起重視。例如，銀行每次創(chuàng)新產(chǎn)品的出現(xiàn)都伴隨著會(huì)計(jì)處理的選擇，但會(huì)計(jì)法規(guī)的制定權(quán)、會(huì)計(jì)處理規(guī)定的統(tǒng)一性該怎么處理卻沒有明確；虛假會(huì)計(jì)信息可能會(huì)給投資人造成損失，如何在《會(huì)計(jì)法》中引入相應(yīng)的民事賠償責(zé)任，也值得探討；如何在《會(huì)計(jì)法》中完善表外事項(xiàng)的披露要求，也需要考慮；《會(huì)計(jì)法》與《公司法》、《證券法》、《稅收征收管理法》等存在競(jìng)合性問題，且處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致，削弱了《會(huì)計(jì)法》的威懾力，也需要關(guān)注。
建議三 落實(shí)稅收法定環(huán)境保護(hù)稅、增值稅等亟需立法
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)，為我們介紹了《環(huán)境保護(hù)稅法》、《稅收征收管理法》（修訂）等五部稅法亟需立法的緣由和此次修訂可能涉及的內(nèi)容。他指出，我國(guó)要落實(shí)稅收法定原則，進(jìn)行稅制改革，要在計(jì)劃內(nèi)逐步推進(jìn)，科學(xué)有效地銜接。稅制改革要針對(duì)所有稅種立法，在實(shí)施進(jìn)程中分為兩類，一類是明確必須要立法的，例如房地產(chǎn)稅，必須先立法才能實(shí)施；另一類沒有要求先立法，只需要盡快完成立法工作，例如增值稅、消費(fèi)稅、資源稅，都可以通過條例的形式來進(jìn)行改革。
具體來看，施正文表示，我國(guó)現(xiàn)在面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的任務(wù)，要實(shí)行資源節(jié)約，節(jié)能減排和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，因此，消除環(huán)境問題所帶來的巨大壓力成為了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最迫切的任務(wù)，《環(huán)境保護(hù)稅法》的立法進(jìn)程加快是必然的。因?yàn)椤董h(huán)境保護(hù)稅法》起草經(jīng)過了很多年，草案比較成熟，立法的基礎(chǔ)已經(jīng)具備，也是為了更好地通過稅收來治理環(huán)境問題。但現(xiàn)在的環(huán)保稅立法還停留在“費(fèi)改稅”的層面上，只是把目前的排污收費(fèi)改為收稅，并沒有把對(duì)二氧化碳排放所征收的碳稅納入其中，也沒有擴(kuò)展到其他范圍，這是應(yīng)該注意的地方。
他指出，環(huán)保稅立法需要完善三個(gè)方面，一是有關(guān)部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，對(duì)立法必要性的認(rèn)識(shí)需提高到一個(gè)新階段。二是稅收征管的問題。環(huán)保稅的征管模式中究竟稅務(wù)部門和環(huán)保部門要如何合作和協(xié)調(diào)，目前的爭(zhēng)議比較大，相關(guān)草案也不成熟。現(xiàn)在的提議是由稅務(wù)部門征收，環(huán)保部門協(xié)同，但實(shí)際上這樣的規(guī)定使得兩個(gè)部門都成為了征收的主體，環(huán)保部門核定稅基，稅務(wù)機(jī)關(guān)來征收，兩個(gè)執(zhí)法主體會(huì)使其中的法律關(guān)系更加復(fù)雜，給部門之間的合作帶來了難度，也會(huì)給納稅人權(quán)利保護(hù)和征管效率帶來不利的影響。實(shí)際上，合理的征管方式應(yīng)主張由稅務(wù)機(jī)關(guān)來主導(dǎo)征收，環(huán)保稅的征管主體只能是稅務(wù)機(jī)關(guān)，環(huán)保部門定位于第三方的地位，向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息，不行使征稅權(quán)力，也不具有對(duì)稅基的決定權(quán)。三是環(huán)保稅的征收技術(shù)需要提高。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)不具備相應(yīng)的檢測(cè)設(shè)備，要如何審查納稅人申報(bào)的數(shù)據(jù)是否真實(shí)準(zhǔn)確？那么就需要環(huán)保部門向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供信息，再與納稅人申報(bào)的信息進(jìn)行比對(duì)，或者稅務(wù)部門將納稅人申報(bào)的信息提交給環(huán)保部門，再由環(huán)保部門出具審查意見，這些都需要環(huán)保部門具備一定的技術(shù)條件。
在實(shí)體稅方面，施正文認(rèn)為，《增值稅暫行條例》進(jìn)行修訂，是出于對(duì)“營(yíng)改增”逐步推進(jìn)的考量。財(cái)政部提出要適時(shí)推進(jìn)“營(yíng)改增”，下一步要將金融業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)納入增值稅征收范圍。增值稅要想立法，必須是在“營(yíng)改增”全面完成、所有行業(yè)都已經(jīng)施行增值稅之后，才能啟動(dòng)立法工作。從增值稅法的修訂工作來看，需注意不要為了部門利益協(xié)調(diào)而影響大局，“營(yíng)改增”對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用有目共睹，不能因部門利益受損而減速，要以整體利益為主。此外，增值稅的改革，一是要盡快推進(jìn)進(jìn)程。二是要消除多檔稅率。因?yàn)槎鄼n稅率使稅制更加復(fù)雜化，引發(fā)避稅現(xiàn)象，給征管帶來難度。三是要實(shí)現(xiàn)為企業(yè)減稅的目標(biāo)。改革方案要盡量可行，減少稅收不合理和不公平，盡量實(shí)現(xiàn)減輕稅負(fù)和稅收公平。
他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，近幾年會(huì)不斷推進(jìn)消費(fèi)稅改革。消費(fèi)稅有促進(jìn)環(huán)保、節(jié)能減排、引導(dǎo)消費(fèi)和調(diào)節(jié)收入分配的作用，將來的改革趨勢(shì)是保證地方收入，逐步納入地方稅體系。消費(fèi)稅改革，一是要擴(kuò)大范圍，把“高消費(fèi)、高污染、高耗能”的行業(yè)納入征收范圍。二是稅率要進(jìn)行有高有低的調(diào)整。對(duì)環(huán)境損害比較大的要調(diào)高，有些項(xiàng)目則要調(diào)低，三是要改為在銷售環(huán)節(jié)征稅。這樣一來，不僅可以減少避稅現(xiàn)象，還可以引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不再繼續(xù)盲目投資辦廠，而是努力營(yíng)造當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展環(huán)境，搞好公共服務(wù)，吸引更多的人到該地生活，進(jìn)行消費(fèi)，稅收收入隨之就會(huì)增加。
此外，施正文指出，資源稅改革也非常重要，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)在資源短缺和浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，資源的不當(dāng)使用也對(duì)環(huán)境造成極大的破壞，這些都需要通過資源稅來調(diào)節(jié)。今后的改革，首先是要適當(dāng)增加資源稅的稅負(fù)，只有增加稅負(fù)，企業(yè)才有動(dòng)力節(jié)約資源。其次，是要改變計(jì)稅方法，由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，和市場(chǎng)行情掛鉤。再次，是要擴(kuò)大征收范圍，將水資源、森林資源、土地資源等都納入其中。在稅收收入的分享方面，資源稅以后也會(huì)歸屬于地方。
他還表示，《稅收征管法》修訂主要是為將來直接稅改革鋪平道路。直接稅改革現(xiàn)在箭在弦上，例如個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅的改革，都要求有實(shí)體稅收征管的配套，否則實(shí)體稅改革就無法落地?，F(xiàn)在的《稅收征管法》建立在向企業(yè)征稅的基礎(chǔ)上，以間接稅為主，沒有明確向個(gè)人征收直接稅的制度，無論是稅務(wù)信息的掌握還是稅務(wù)政策都不適用于自然人，沒有相應(yīng)的征管措施。所以，《稅收征管法》修訂是非常迫切的，是推動(dòng)個(gè)稅和房地產(chǎn)稅改革的基礎(chǔ)和前提。從2008年啟動(dòng)修訂至今，草案和征求意見稿都已推出，修訂的條件已經(jīng)成熟。在修訂過程中需要注意的是，要讓其他行政部門、機(jī)關(guān)、銀行和支付人等向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供稅收信息，建立起第三方的稅收信息管理制度，這是最重要的一點(diǎn)。此外，對(duì)自然人的管理措施、稅務(wù)救濟(jì)門檻的取消、納稅評(píng)定等，也都屬于應(yīng)該修訂的內(nèi)容。
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