社科院：中國養(yǎng)老制度需頂層設(shè)計 退休年齡必須延遲
來 源：未知發(fā)表日期：2012-03-15
隨著老齡化社會的加快到來，中國養(yǎng)老保障制度的問題日益凸顯。
中國人力資源和社會保障部(人社部)部長尹蔚民3月7日在全國兩會期間公開表示，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度在具體實施過程中，有宏觀上和微觀上的許多問題需要解決。
而根據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》(《報告》)的建議，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)對地方管理的基本養(yǎng)老保險基金和中央財政集中的全國社會保障基金的投資管理體制進(jìn)行統(tǒng)一研究，統(tǒng)一決策。
《報告》是中國第一部反映中國養(yǎng)老金的專題報告，于2011年12月20日完成并發(fā)布，中國社會科學(xué)院世界社會保障制度與理論研究中心(世界社保研究中心)主任鄭秉文為該份報告負(fù)責(zé)人。全國人大副委員長華建敏和全國社?；鹄硎聲硎麻L戴相龍參加了發(fā)布式并對《報告》給予了支持。
早報記者近日專訪了鄭秉文，鄭秉文根據(jù)掌握的詳實數(shù)據(jù)，對未來10到20年中國養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌賬戶收支缺口進(jìn)行測算，并就中國養(yǎng)老保障制度頂層設(shè)計和未來改革方向等社會熱點話題展開闡述。
養(yǎng)老“五大支柱”不平衡
東方早報：目前中國養(yǎng)老保險制度最大的問題在哪里？
鄭秉文：沒有頂層設(shè)計和長期測算，置制度長期可持續(xù)性于不顧，把社保制度看得太簡單，認(rèn)為只要能發(fā)退休金就行了，不管未來的風(fēng)險。這是目前最大的問題。因為我們目前社保的覆蓋面還比較小，隨著覆蓋范圍的慢慢擴(kuò)大，新納入體系的都是年輕人，他們現(xiàn)在只繳納不用支付，現(xiàn)金流還可以，但以后就難說了。
東方早報：在你看來，中國養(yǎng)老保障制度應(yīng)如何進(jìn)行頂層設(shè)計？
鄭秉文：中國養(yǎng)老保障制度的頂層設(shè)計，就是要統(tǒng)籌所有的養(yǎng)老保障制度。要考慮一個國家的養(yǎng)老政策的戰(zhàn)略性、前瞻性、統(tǒng)一性，這就是養(yǎng)老保障制度頂層設(shè)計的基本原則。所謂戰(zhàn)略性是指社會保障只是經(jīng)濟(jì)社會的一個子系統(tǒng)，它要配合整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的格局和發(fā)展戰(zhàn)略， 比如，要為增長方式轉(zhuǎn)變做出貢獻(xiàn)等，就是說要配合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總戰(zhàn)略，而不能與此相悖；前瞻性是指既要考慮到中短期的各個養(yǎng)老制度的財務(wù)可持續(xù)性即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所能承受的負(fù)擔(dān)問題，又要考慮到符合一國歷史傳統(tǒng)文化的兼容與同向，符合對其經(jīng)濟(jì)模式和福利模式的追求；統(tǒng)一性是指對個人而言退休收入的多元性、穩(wěn)定性和充足性等問題，既要考慮到體面的退休生活，又要考慮到勞動力市場彈性和對市場的扭曲等問題。
養(yǎng)老保障制度的頂層設(shè)計說復(fù)雜也復(fù)雜，說簡單也簡單。談頂層設(shè)計，可以從好幾個角度來分析。首先，我們從支柱的角度來看。
養(yǎng)老保障可分為五大支柱，分別為：零支柱，即來自國家財政轉(zhuǎn)移支付的養(yǎng)老補(bǔ)貼；第一支柱，來自于企業(yè)雇主和雇員雙方繳費的基本養(yǎng)老保險；第二支柱，來自于企業(yè)雇主和雇員雙方繳費的企業(yè)年金制度；第三支柱，來自于商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品市場的提供；第四支柱，來自于個人的其他家庭養(yǎng)老資源，例如銀行存款，再例如經(jīng)營性資產(chǎn)收入(房屋出租)，還有子女饋贈和遺產(chǎn)等等。
從上述支柱分析的角度可看出，中國養(yǎng)老保險制度方面存在一些問題。比如，五個支柱中的失衡現(xiàn)象始終未得到根本性轉(zhuǎn)變，目前壓力主要集中在基本養(yǎng)老保險身上即第一支柱上和家庭養(yǎng)老資源即第四支柱上。絕大部分人的養(yǎng)老主要依靠這兩個支柱，所以，國家的壓力大，家庭的壓力大，而幾乎全社會所有的注意力、政府的精力和退休人員的主要退休收入都在第一支柱上面。其次，第四支柱上即個人和家庭養(yǎng)老也承受著巨大的壓力，不利于拉動當(dāng)期消費和緩解儲蓄率，因為大家的預(yù)期普遍不好，不敢消費。
相比之下，其他支柱顯得非常落后，沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，沒有發(fā)揮相對應(yīng)的作用。如，第二支柱即企業(yè)年金的替代率僅為1%(替代率是指勞動者剛退休時的養(yǎng)老金占退休前工資收入的比例來反映養(yǎng)老保險的給付水平。它是衡量老年保障程度的關(guān)鍵性指標(biāo))。零支柱，即來自于財政轉(zhuǎn)移支付的養(yǎng)老補(bǔ)貼呈碎片化狀態(tài)，沒有全國范圍的統(tǒng)一政策。第三支柱，商業(yè)性養(yǎng)老保險的密度和深度差距都非常大。
東方早報：五大支柱的不平衡帶來什么問題呢？
鄭秉文：一是因為愛和恨都是對著國家來的，所以，社會保障制度成為社會矛盾的焦點，這些矛盾甚至變得越來越集中。國家承擔(dān)了很大的養(yǎng)老責(zé)任，錢也花了，而且一年比一年多，社保和財政的干部也非常辛苦，險種一年比一年多，覆蓋面一年比一年大，工作量就一年比一年多，但是，社會不滿意的聲音卻同步增長，呼聲一年比一年高。支柱失衡和制度多軌制就是這個結(jié)果。
二是，第四支柱壓力大意味著家庭也承受著很大的養(yǎng)老責(zé)任，因為覆蓋面還很狹小，養(yǎng)老收入還很單一，這樣，我們現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變中，內(nèi)需發(fā)揮的作用就有限，因為大家都不太敢消費，養(yǎng)老預(yù)期不明朗、不樂觀。因此，要拉動內(nèi)需，要讓大家敢消費，就必須提高其他幾個支柱的替代率，大力發(fā)揮其他支柱的作用。
也就是說，第四支柱的壓力過大將不利于增長方式的轉(zhuǎn)變，第一支柱的壓力太大則反倒不利于社會穩(wěn)定。這就是支柱失衡和公平失衡(多軌制)的后果。
東方早報：國際上也有很多這方面的經(jīng)驗值得我們借鑒。
鄭秉文：歐債危機(jī)告訴我們，如果其他支柱都是空的，只靠第一支柱養(yǎng)老會給國家?guī)順O大的財務(wù)風(fēng)險。希臘就是這樣，市場因素一點也不發(fā)揮作用，企業(yè)年金的情況跟中國差不多。
另外，有些發(fā)達(dá)國家，比如美國，它的第一支柱替代率僅為40%，國家的壓力不是很大，個人繳費的壓力也不是很大，僅為6.2%，而中國則是28%，這自然也不利于工人的當(dāng)期消費，不利于拉動內(nèi)需。此外，美國對老年弱勢群體進(jìn)行補(bǔ)貼力度較大，瞄準(zhǔn)度也很高，因此，弱勢群體對國家的擁護(hù)程度非常高，這一點在中國也是值得學(xué)習(xí)的。所以老年弱勢群體一直是這個國家執(zhí)政的階級基礎(chǔ)。
第二支柱的替代率在美國也是40%，與第一支柱幾乎完全相等，第一和第二支柱合起來高達(dá)80%。靠這兩個支柱，美國人退休前收入如果是1萬元的，退休后收入能有8000元。而現(xiàn)在中國平均的替代率水平為50%左右，和美國兩個支柱替代率的合計相比幾乎少了將近一半。替代率上不來，內(nèi)需就上不來，人們的退休生活不體面。第三支柱，美國的商業(yè)養(yǎng)老保險很發(fā)達(dá)，品種多，價格公道，適合各種各樣的消費群體，保險深度和密度都是中國的好幾倍。美國的第四支柱也是非常輕松的。美國的家庭存款平均只有1000美元，但大部分資產(chǎn)是以商業(yè)養(yǎng)老產(chǎn)品和其他金融資產(chǎn)的形式存在的。
重提養(yǎng)老市場化改革
東方早報：中國養(yǎng)老保障制度頂層設(shè)計還可以從哪些方面來考察？
鄭秉文：剛才說的是從支柱的分析角度。第二個分析方法就是從國家和市場作用的角度來看待了，這也是考慮中國頂層設(shè)計的一個重要維度，目前存在很大問題。
我們知道，在養(yǎng)老方面，從國家和市場的角度來看，我們現(xiàn)在市場的作用越來越被忽視，越來越小，越來越受到排除和歧視。你看看網(wǎng)上，10個人里有9個都在談國家的責(zé)任，有誰看到市場的作用了？根本就沒人提，網(wǎng)上是萬炮齊轟國家，卻對市場視而不見。在這樣的導(dǎo)向下，國家的養(yǎng)老作用和責(zé)任，父愛主義的神圣越來越被強(qiáng)化，甚至有一種回歸大鍋飯的感覺，不講改革開放了，不講市場作用了，在好多方面是走了回頭路。
在養(yǎng)老問題上，市場是要發(fā)揮作用的，在發(fā)達(dá)國家，市場的替代率是占一半的，剛才說的美國就是這樣。盡管在部分發(fā)達(dá)國家，市場的替代率也比較小，比如北歐，但它們也從1994年、1995年開始改革一二十年了，方向就是引入和擴(kuò)大發(fā)揮市場的作用，縮小國家的作用。
所謂養(yǎng)老的市場因素和市場作用，指的第一個問題就是企業(yè)年金受到嚴(yán)重忽視，就是說，第二支柱被放到了一個花瓶的地位，看上去好看，但實際上廣大百姓根本沒有享受到它的實惠，因為上層不重視，政策不完善，只有大型國企能建得起，形成新的不公平，受到社會的詬病。
中國應(yīng)該擴(kuò)大市場的作用，重提市場改革，否則的話，我們要走回頭路，這是國家社保模式和福利模式的選擇問題。在頂層設(shè)計上，國家和市場的關(guān)系嚴(yán)重失衡，可悲的是決策者沒有意識到這些失衡的惡果！面對全社會的批評和質(zhì)疑，還亦步亦趨，繼續(xù)沿著第一支柱大包大攬的老路，精力越來越放到國家上，市場越來越受到忽視，在觀念上和思維上根本沒有意識到養(yǎng)老責(zé)任的多元化結(jié)構(gòu)問題，結(jié)果，國家就成為萬能國家，父愛主義至高無上。
決策者一定要考慮到在養(yǎng)老制度上有個國家和市場的關(guān)系問題，這個問題十分重大，它將決定一個國家未來是否有競爭力，市場是否有活力，民族是否有前途，甚至決定一個國家的國民性問題。這樣反其道而行之的結(jié)果，你看看美國和法國的比較就更明白了：美國的社保制度幾乎從來就沒有成為全社會范圍的一個抨擊對象， 因為它的來源是多元化的，國家和市場是分責(zé)的，而法國則正好相反，沒有哪個階層是滿意的，一出事，全國都動起來，群起而攻之，花錢不買好。
你回過頭來看看希臘就更明白了。有什么樣的福利模式，必然會推動產(chǎn)生什么樣的經(jīng)濟(jì)模式，一個開放度非常高的經(jīng)濟(jì)體，一個勞動力市場非?；钴S的經(jīng)濟(jì)體，它的福利必然是很靈活的、市場因素非常充分的福利制度，反之必定是非常僵化的經(jīng)濟(jì)體，不穩(wěn)定因素充斥各個角落和各個階層。 加大企業(yè)年金稅收優(yōu)惠
東方早報：你對中國當(dāng)前的養(yǎng)老保障制度市場化改革有什么建議？
鄭秉文：發(fā)揮市場的作用體現(xiàn)在諸多方面，這是頂層設(shè)計的主要內(nèi)容。在第一支柱上，目前最急迫的是，市場化首先要體現(xiàn)在巨大規(guī)模的社?；鹜顿Y體制上，提高收益率，提高基金的長期支付能力，提高財務(wù)可持續(xù)性，并且一定要認(rèn)識到，投資體制是社保制度改革的一個組成部分；第二支柱，大力發(fā)展企業(yè)年金制度，加大企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策力度，促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展，提高企業(yè)年金的替代率水平，擴(kuò)大企業(yè)的參與率和經(jīng)濟(jì)活動人口的參與率，提高企業(yè)年金基金占GDP的比例，提高其占基本養(yǎng)老保險基金的比例。
例如，目前的企業(yè)年金制度里只有雇主的企業(yè)年金優(yōu)惠政策，雇員的沒有，再比如說，雇主的稅收優(yōu)惠比例僅為5%，而發(fā)達(dá)國家都在20%-30%，差距太大了。我們目前應(yīng)該把個人繳費的稅收優(yōu)惠政策盡快完善起來，而現(xiàn)在是雇主單方面的繳費為主，職工個人的基本沒有，這種單方繳費的制度勢必導(dǎo)致制度發(fā)展的積極性受到嚴(yán)重挫傷，短期內(nèi)發(fā)展不起來，整體退休收入的市場化因素難以提高，這也等于是一個資源浪費。
第三支柱更是市場化的一部分了，我們商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品的深度和密度都太低，在養(yǎng)老收入的替代率中太低，一個是保險提供商的準(zhǔn)入問題，一種是養(yǎng)老保險產(chǎn)品的提供與服務(wù)問題，要有一些政策支持。第四支柱同樣存在問題，比如家庭資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)，我們的金融資產(chǎn)比較少，存款資產(chǎn)比較多，金融資產(chǎn)的品種和范圍少多了。
養(yǎng)老產(chǎn)品對個人而言是一種長期的投資，企業(yè)年金在國外是可以零售的，沒有到位的集合年金制度就難以普及零售范圍，不能深入人心，這也需要改革。市場的作用沒發(fā)揮，企業(yè)年金零售要做起來。
五個支柱改革后有一定的比例結(jié)構(gòu)，第二和第三支柱的作用發(fā)揮出來，完善零支柱。第一支柱的問題是在于繼續(xù)深化改革，因為改革風(fēng)險很大，壓力又很大。
隨著人口老齡化，養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)會越來越大，一味地完全靠國家大包大攬，不發(fā)揮市場的作用，這是不科學(xué)的，也是不可能的，更是費力不討好的，既不利于國家安定團(tuán)結(jié)的大局，也不利于個人提高退休收入水平和多元化結(jié)構(gòu)的改善。
"必須提高退休年齡"
東方早報：目前中國做實個人養(yǎng)老金賬戶壓力很大， 你是否對此做過測算，養(yǎng)老金收支缺口究竟有多大？
鄭秉文：這就是我說的頂層設(shè)計的第三個分析角度，即中長期的財務(wù)可持續(xù)性問題，就是算賬的問題。未來10-20年，理論上講，個人賬戶可能是可持續(xù)的，有多少錢就花多少錢，統(tǒng)籌基金到時做一些"貢獻(xiàn)"，是可持續(xù)的。
但問題絕對不是那么簡單。比如，如果基本養(yǎng)老保險的待遇要保持50%的替代率，那么按照最低繳費年限是15年的話，統(tǒng)籌部分這一塊的替代率就是15%，這樣，個人賬戶部分的壓力就大了，替代率需要達(dá)到35%，按照目前3%的投資回報率是無論如何也達(dá)不到的。
如果假定統(tǒng)籌基金的投資回報率是6%，個人賬戶基金的回報率是9%，需要22年的最低繳費年限才可達(dá)到49%(統(tǒng)籌大約25%，個人賬戶大約是24%)，但是，目前養(yǎng)老基金這兩個回報率都沒達(dá)到，它們都存在銀行里吃不到2%的利息，這就是典型的頂層設(shè)計的內(nèi)容！從頂層設(shè)計的角度看，還應(yīng)提高退休年齡，否則，替代率也是難以達(dá)到的，但哪個決策部門考慮過這些頂層設(shè)計呢？據(jù)我所知，目前還沒有，因為，誰說了提高退休年齡，誰就成為社會輿論的一個靶子，誰也不敢做這樣的頂層設(shè)計，誰愿意做靶子呀，于是，這個制度存在的問題太多了，但都把矛盾推向了未來，反正到那時也換了好幾屆了，"與我有什么關(guān)系"，這是目前的普遍心態(tài)，做政績工程還來不及呢，誰愿意得罪大多數(shù)人去提高退休年齡呀?。?但是你要知道，退休年齡不提高，這個制度肯定是不可持續(xù)的，與發(fā)達(dá)國家退休年齡的差距、與老齡化所要求的退休年齡，存在的差距太大了。
東方早報：對此，你有什么建議？有些地方比如上海，已經(jīng)柔性提高退休年齡了。
鄭秉文：是的，上海退休年齡部分地"柔性"了，這是理性的，是以大局為重，你要知道，多年來上海每年財政補(bǔ)貼100多億呀，負(fù)擔(dān)太大，目前財務(wù)的缺口太大。比如，一個女工繳費才15年，50歲退休后余命還有至少二十四五年。這個制度能可持續(xù)嗎？個人繳一年和雇主加起來才28%，在基金投資收益率為5%的情況下，才能勉強(qiáng)維持15年余命的40%替代率。
所以，我認(rèn)為，除了改革投資體制和提高收益率之外，長期看，要想維持制度的財務(wù)可持續(xù)性，就必須提高最低繳費年限和提高退休年齡，這才是頂層設(shè)計的內(nèi)容呀，其他那些當(dāng)期買好的事情都是只顧當(dāng)期不顧長期。比如，根據(jù)壽命預(yù)期，很多國家都是65歲退休，女性和男性的退休年齡是一樣的，具有趨同的趨勢，西方人的男女平均壽命預(yù)期平均76歲，中國是73歲，僅差3歲，根據(jù)這個推算，中國女性職工至少有8到10歲的延遲退休年齡的調(diào)整空間，但這個事情很復(fù)雜，需要政策循序漸進(jìn)的推進(jìn)，就是說，需要頂層設(shè)計。沒有頂層制度設(shè)計，就沒有養(yǎng)老保障的長治久安！這些風(fēng)險隱患，不出20年就都會顯露出來！那時，大概是2030年吧?。▉碓矗篐R沙龍）
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