財政部發(fā)布《我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系實施情況的調(diào)查報告》
來 源：未知發(fā)表日期：2012-04-28
2010年4月26日，財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》。該配套指引連同此前發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，標志著中國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。為確保企業(yè)內(nèi)控規(guī)范體系順利實施，財政部等五部門要求自2011年1月1日起在境內(nèi)外同時上市的公司率先執(zhí)行企業(yè)內(nèi)控規(guī)范體系。為及時全面了解我國企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀，分析內(nèi)控規(guī)范體系在實施過程中存在的問題，財政部“企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系實施與監(jiān)管”課題組通過問卷調(diào)查的方式，對我國企業(yè)內(nèi)控規(guī)范體系實施現(xiàn)狀進行了調(diào)查研究。通過問卷調(diào)查，對我國企業(yè)內(nèi)控規(guī)范體系建設(shè)的現(xiàn)狀、存在的問題有了比較充分的了解，為下一步推動內(nèi)控規(guī)范體系在我國的全面實施奠定了堅實的基礎(chǔ)。
一、問卷調(diào)查基本情況
本次問卷調(diào)查在全國范圍內(nèi)展開，以財政部辦公廳發(fā)文形式下發(fā)到各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務(wù)局，有關(guān)中央管理企業(yè)和上市公司，調(diào)查對象主要針對企業(yè)內(nèi)部控制部門負責(zé)人、財務(wù)總監(jiān)（或總會計師）、董事會秘書、總經(jīng)理以及董事長，共收回問卷1100份，剔除信息不詳、資料不完整的問卷287份，最終得到有效問卷813份，樣本有效率73.91%。樣本保持了在公司性質(zhì)、規(guī)模、行業(yè)等方面的廣泛分布。其中：（一）按公司登記注冊類型來看，國有企業(yè)為256家，占31.49%；有限責(zé)任公司為182家，占22.39%；股份有限公司312家，占38.38%；其它企業(yè)如股份合作企業(yè)、集體企業(yè)、私營公司均占比重較小。（二）按單位隸屬關(guān)系來看，其中中央屬企業(yè)170家，占20.91%；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）屬企業(yè)170家，占20.91%；地（州、市）屬企業(yè)、縣（區(qū)）屬企業(yè)及其他企業(yè)所占比均與央屬、省屬占比相差不多；由此可見樣本較具代表性。（三）股份制企業(yè)416家，占51.2%；其中上市公司336家，占80.77%，境內(nèi)上市公司263家，境內(nèi)外同時上市公司36家，境外上市企業(yè)37家。（四）按企業(yè)規(guī)模分類來看，資產(chǎn)規(guī)模超過10億的企業(yè)達到442家，銷售額超10億的企業(yè)372家，人員規(guī)模超過萬人的企業(yè)111家。
從行業(yè)分布來看，制造企業(yè)占比最大為46%，電力行業(yè)、綜合類企業(yè)、交通運輸企業(yè)、批發(fā)和零售貿(mào)易業(yè)居前。
需要指出的是，問卷中很多項目的設(shè)計均用數(shù)值表示調(diào)查對象對此項目的態(tài)度，如對內(nèi)部控制規(guī)范體系的熟悉和了解程度，設(shè)置了0、1、2、3、4、5六檔數(shù)值，若回答5表示調(diào)查對象對內(nèi)部控制規(guī)范體系完全熟悉，若回答0則表示調(diào)查對象對內(nèi)部控制規(guī)范體系完全不熟悉，即回答的數(shù)值越高表示熟悉和了解的程度越高。因此在下面的分析中，對很多項目的分析評價將用數(shù)值表示。
二、企業(yè)對內(nèi)部控制的認知、宣傳、培訓(xùn)情況
?。ㄒ唬膶?nèi)部控制規(guī)范體系的熟悉和了解情況看，企業(yè)平均得分為3.45，股份制企業(yè)平均分為3.54，上市企業(yè)平均分為3.63，表明企業(yè)對于內(nèi)部控制規(guī)范體系的熟悉和了解程度還比較高，上市企業(yè)的熟悉程度更高一點，這與財政部等五部委2008年發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》有關(guān)，即要求《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》首先在上市公司范圍內(nèi)施行。
?。ǘ膶?nèi)部控制規(guī)范體系的了解渠道來看，以主管部門下達的文件和公司組織的培訓(xùn)為主，考慮到我國特殊的制度背景，政府在內(nèi)控的推動實施中扮演著重要的角色，這一點不難理解。
?。ㄈ墓緦嵤﹥?nèi)控規(guī)范體系的原因和動機來看，選擇促進企業(yè)目標實現(xiàn)的達71.96%，遠高于國家強制規(guī)定、境內(nèi)外資本市場要求等原因，可見企業(yè)推行實施內(nèi)控規(guī)范體系主要目的還是為了提升企業(yè)應(yīng)對風(fēng)險的能力，進而促進企業(yè)目標實現(xiàn)。
三、內(nèi)部控制規(guī)范體系實施情況及組織情況
（一）在所獲取的813個樣本中，有735家企業(yè)按照要求實施了內(nèi)部控制規(guī)范體系，占90.41%，這可能與中央政府以及地方政府的強制推動有關(guān)。有約87.5%的企業(yè)制定了內(nèi)部控制實施計劃，上市公司的制定率為92%，說明內(nèi)部控制規(guī)范體系的執(zhí)行情況比較好，特別是上市公司的執(zhí)行情況更好一些。
?。ǘ┰谄髽I(yè)內(nèi)部控制制度的建設(shè)方面，企業(yè)得分均值為3.61，上市公司均值為3.78，說明上市公司在內(nèi)部控制制度的建設(shè)方面較為領(lǐng)先；從行業(yè)分布來看，金融行業(yè)制度建設(shè)情況最好，這與金融行業(yè)的內(nèi)部控制制度與風(fēng)險管理制度的建設(shè)早、要求嚴都有很大的關(guān)系。
?。ㄈ╆P(guān)于企業(yè)內(nèi)控歸口部門，比較集中的是財務(wù)部，值得注意的是在其他類中，填寫審計部及負責(zé)審計職能的如內(nèi)審考核部、稽核部的企業(yè)也很多，約有107個。因此，審計部門被認為是除財務(wù)部以外的第二大內(nèi)控歸口部門。另一方面也表明現(xiàn)在企業(yè)中還較少成立專門的內(nèi)控部門或者風(fēng)險管理部門。
從上述企業(yè)的牽頭部門可看出：一些企業(yè)的內(nèi)控以“財務(wù)內(nèi)控”為主體，而一些風(fēng)險管理水平較高的企業(yè)（如金融企業(yè)和一些開展了全面風(fēng)險管理的央企）則表現(xiàn)出以“合規(guī)內(nèi)控/風(fēng)險內(nèi)控”為側(cè)重點的特征。
此外，在深度分析時發(fā)現(xiàn)，一些行業(yè)合規(guī)性監(jiān)管要求較高和風(fēng)險管理水平較高的企業(yè)，其內(nèi)部控制呈“全面管理內(nèi)控”的特征；反之，若僅僅是為了滿足資本市場的監(jiān)管要求的企業(yè)（尤其是上市公司）則以“財務(wù)內(nèi)控”為主，這一點也正好印合了證監(jiān)會于2010年12月31日發(fā)布的[2010]37號公告，即要求上市公司在2010年年報中披露財務(wù)報告內(nèi)部控制相關(guān)信息。
?。ㄋ模┰诮M織實施情況方面，從整體上看，企業(yè)傾向于內(nèi)部成立專門的部門或者成立內(nèi)控團隊來執(zhí)行基本規(guī)范。但上市公司則傾向于由外部顧問團隊以及內(nèi)設(shè)內(nèi)部控制部門的方式進行建設(shè)，究其原因，我們認為這與上市公司考慮到未來內(nèi)控評價報告的披露有關(guān)，他們?yōu)榱藢砟茼樌ㄟ^內(nèi)控審計，在內(nèi)控建設(shè)上希望獲得更多的外部支持以確保順利過關(guān)。顧問團隊的選擇上，也體現(xiàn)了這一特點，從整體看，企業(yè)更多地將國內(nèi)事務(wù)所作為首選項，而上市公司則將四大作為首選，這也表明上市公司首先考慮到內(nèi)控審計的通過。
四、對內(nèi)控規(guī)范體系的設(shè)計和適用情況的評價
2010年建成的內(nèi)部控制規(guī)范體系被認為融合了國際經(jīng)驗，并結(jié)合了中國實際，企業(yè)也積極推動實施，那么內(nèi)控規(guī)范體系的設(shè)計是否合理呢？在多大程度上適用于公司呢？
調(diào)查結(jié)果顯示，企業(yè)對內(nèi)控規(guī)范體系設(shè)計的合理性、全面性和理解性評分較高，但對其可操作性和適應(yīng)程度評分較低，這表明制度本身較易理解，但如何執(zhí)行，使《基本規(guī)范》更具操作性，提高適用度則是監(jiān)管部門在下一階段需要著重解決的問題。
五、內(nèi)控規(guī)范體系實施情況評價
?。ㄒ唬┛傮w分析。
從執(zhí)行的效果來看，按照一級指標，實施前五項要素（內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督）之和的平均值為15.75，實施后平均值為19.15；二級指標和的均值實施前為199.43，實施后為235.19，均顯示出內(nèi)部控制規(guī)范體系實施前后有明顯的變化。見附表5。（根據(jù)企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范的五大要素和具體細則，問卷制定了包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通和內(nèi)部監(jiān)督在內(nèi)的五大一級指標以及下設(shè)61個二級指標，每個指標0-5分，一級指標總分25分，二級指標總分305分。）
從板塊上看，非上市公司基礎(chǔ)差，一級指標和二級指標均較上市公司有一定距離，但提高明顯，上市公司實施前后均得分高，但提高程度不如非上市多。從行業(yè)上看，金融行業(yè)水平明顯高于其他企業(yè)，也高于上市公司均值，顯示金融業(yè)的內(nèi)控水平相對較高。
從各分項看，內(nèi)部控制規(guī)范體系對內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險識別等因素影響程度較大，對信息交流與溝通因素影響較小。
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從附表6— 19可知，內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險控制、控制活動、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督在實施前后均有明顯變化，總體提升都比較明顯，并且從分布上看上市公司得分較高，說明上市公司在內(nèi)部控制制度的建設(shè)方面較為領(lǐng)先，非上市企業(yè)在內(nèi)控方面相對比較薄弱。在行業(yè)分布上，金融行業(yè)得分較高，這與其關(guān)注風(fēng)險管理、內(nèi)控建設(shè)起步較早有關(guān)。
對五大要素的二級指標進行分析：關(guān)于內(nèi)控環(huán)境，從因子的遷徙情況來看，實施后企業(yè)更關(guān)心管理層是否積極管理風(fēng)險和認知度，以及管理層是否有這樣的能力，而變化最大的分項則說明實施的關(guān)鍵是否責(zé)任明確，建議規(guī)范明確管理者在內(nèi)控管理中的責(zé)任；關(guān)于風(fēng)險控制，就因子情況來看，風(fēng)險評估中最關(guān)心的問題是目標實現(xiàn)的關(guān)鍵因素以及目標設(shè)定的先進性和合理性；關(guān)于控制活動，從因子指標來看政策與程序的變化程度相當，二級指標第一第二位也未發(fā)生變化，表明企業(yè)在內(nèi)控措施方面仍然重視日常財務(wù)以及解決運營問題，只是在考慮層面上更為具體；關(guān)于信息與溝通，從因子遷徙情況看，前后變化并不明顯；關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督，從因子遷徙上看，三大因素沒有發(fā)生變化，只是操作層面更為重視如何進行內(nèi)部監(jiān)督。
綜合分析五個方面，從整體因子的遷徙情況看，在《基本規(guī)范》及其配套指引實施后，企業(yè)逐步從概念層轉(zhuǎn)入關(guān)注實際操作和運行層面，更關(guān)注在實際工作中的作用。如何出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見指導(dǎo)企業(yè)具體執(zhí)行就顯得尤為重要。
六、內(nèi)控規(guī)范體系實施效果評價
調(diào)查顯示，目前《基本規(guī)范》及配套指引的有效程度為3.73，表明該規(guī)范及其配套指引得到了企業(yè)的認可，總體有效程度較高，從內(nèi)控五個目標來看，情況各異，財務(wù)真實、合法合規(guī)、資產(chǎn)安全成為最具保證程度的目標，其次是實現(xiàn)戰(zhàn)略的保證程度，同時也顯示規(guī)范對企業(yè)經(jīng)營效率效果的保證程度最低。值得引起注意的是，內(nèi)部控制規(guī)范體系在保證財務(wù)報告真實可靠目標方面的得分在以下三個分類中均得分最高，這也一定程度上印證了財務(wù)報告內(nèi)部控制的有效性是監(jiān)管機構(gòu)要求的最低目標，在一定程度上顯示出政府監(jiān)管的有效性。
七、企業(yè)內(nèi)部控制自我評價、外部審計情況
內(nèi)控規(guī)范體系要求企業(yè)對內(nèi)部控制進行自我評價，并經(jīng)外部審計機構(gòu)審計。這一要求對于明確企業(yè)董事會和管理層的責(zé)任，保證內(nèi)部控制的有效性，保護外部投資者的利益具有重要的作用。
（一）從是否設(shè)置內(nèi)部控制自我評價機構(gòu)來看，設(shè)置了內(nèi)部控制自我評價機構(gòu)的有569家，占比70%；沒有設(shè)置內(nèi)部控制自我評價機構(gòu)的有191家，占比約23%；不清楚是否設(shè)置了內(nèi)部控制自我評價機構(gòu)的有53個回答者，占比7%。
?。ǘ┰谑欠裰贫▋?nèi)部控制自我評價這一項上，有602家企業(yè)制定了內(nèi)部控制自我評價辦法，占比約74%；170家企業(yè)并未制定內(nèi)部控制自我評價辦法，占比約21%；另外還有41個回答者表示并不清楚，占比約5%。
?。ㄈτ诳刂七^程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷應(yīng)該及時進行報告，以便及時發(fā)現(xiàn)問題進行整改。調(diào)查顯示約有86%的企業(yè)及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控缺陷并上報，7%的企業(yè)沒有做到這一點，另外7%的回答者則表示并不清楚。
?。ㄋ模┰趦?nèi)控評價報告是否報經(jīng)外部審計師審計這一項，有391家企業(yè)回答“是”，占比48%；有356家企業(yè)回答“否”，占比44%；還有66個回答者表示并不清楚，占比8%。前面統(tǒng)計上市企業(yè)有336家，可見許多企業(yè)已經(jīng)開始主動將內(nèi)部控制自我評價報告提交外部審計師審計。
（五）在內(nèi)部控制自我評價報告和審計報告是否對外披露這個問題上，有394家企業(yè)選擇“是”，占比約48%；有350家企業(yè)選擇“否”，占比約43%；還有約9%的回答者表示不清楚。上市企業(yè)336家，均強制要求披露內(nèi)部控制自我評價報告和審計報告，調(diào)查顯示有394家企業(yè)回答“是”，表明有一部分企業(yè)已經(jīng)主動進行內(nèi)控自我評價并經(jīng)外部審計，且均在年度報告中有所披露。
八、企業(yè)內(nèi)部控制缺陷認定情況
對于當前內(nèi)控規(guī)范體系實施存在的障礙，調(diào)查表明存在的問題是缺乏熟悉內(nèi)部控制的專業(yè)技術(shù)人才、內(nèi)部控制缺陷認定標準存在難度等。
對于內(nèi)部控制缺陷的認定這一問題，能夠明確提出缺陷標準的企業(yè)只有47家，占總數(shù)的5.8%，大部分企業(yè)未明確回答缺陷標準。在回答較好的當中仍以財務(wù)缺陷為主，且相對清晰，其他標準均為定性判斷角度，顯示在缺陷標準認定環(huán)節(jié)，國內(nèi)企業(yè)仍需加強。
有關(guān)內(nèi)控缺陷的認定標準可以歸納為以下幾個方面：
?。ㄒ唬┴攧?wù)因素：通過對財務(wù)的影響及錯報情況來確定。例如：資產(chǎn)總額潛在錯漏大于資產(chǎn)總額的0.5%或1100萬元且小于資產(chǎn)總額的1%或2200萬元。收入潛在錯漏大于收入總額的0.5或330萬元且小于收入總額的1%或660萬元費用及支出潛在錯漏大于費用及支出總額的0.5%或230萬元且小于費用及支出總額的1%或460萬元。
?。ǘ╋L(fēng)險因素：通過風(fēng)險評價進行判定。例如，通過對風(fēng)險因素發(fā)生的可能性，結(jié)合風(fēng)險影響程度和發(fā)生的可能性形成風(fēng)險矩陣，將因風(fēng)險因素形成的高、中、低影響與重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷進行鏈接，制定內(nèi)控風(fēng)險評估標準。
?。ㄈ┠繕似贫龋簭膶?dǎo)致企業(yè)無法及時防范或發(fā)現(xiàn)偏離整體控制目標的程度進行判斷。例如對存在問題不采取行動、有一定的可能性導(dǎo)致較大范圍的目標偏離，認定為重要缺陷。
九、政府監(jiān)管部門應(yīng)當發(fā)揮的作用
調(diào)查顯示，實施內(nèi)控規(guī)范體系的企業(yè)希望財政、證監(jiān)等部門在以下方面發(fā)揮作用：
?。ㄒ唬┘訌娦麄?，普及教育推廣，強化風(fēng)險防范和責(zé)任意識，為全面貫徹實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系營造良好的環(huán)境基礎(chǔ)。
?。ǘ┘訌妰?nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高人員技能素質(zhì)，重點培訓(xùn)企業(yè)高級管理人員和相關(guān)監(jiān)管部門的工作人員，并將內(nèi)控規(guī)范培訓(xùn)納入會計人員繼續(xù)教育內(nèi)容。
?。ㄈ┛紤]到內(nèi)控人員的職業(yè)發(fā)展，建議在全國推出資格認證，并提供考試和培訓(xùn)。
?。ㄋ模┩晟破髽I(yè)內(nèi)控規(guī)范體系實施前的各項準備工作，協(xié)調(diào)好內(nèi)控規(guī)范體系與其他法規(guī)制度的一致性，為擬執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范體系的企業(yè)提供可靠有力的保證，確保內(nèi)控規(guī)范體系的實施工作平穩(wěn)、有序、順利進行。
?。ㄎ澹┓中袠I(yè)制定詳細的內(nèi)部控制操作手冊，將典型案例研究作為操作指南向企業(yè)內(nèi)部推廣；通過個性化的代表案例分析，分析成功企業(yè)內(nèi)部控制與經(jīng)營成果之間的必然聯(lián)系；同時在案例選取方面應(yīng)當是多種所有制結(jié)構(gòu)的，包括國有、民營、外資等。
（六）推進企業(yè)信息化建設(shè)，促進企業(yè)自我完善和監(jiān)督：積極引導(dǎo)并加強企業(yè)對自身內(nèi)部控制有效運行的自我完善與監(jiān)督，特別是要加強引導(dǎo)企業(yè)信息系統(tǒng)建設(shè)工作，將企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)與監(jiān)管工作建立在良好的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)之上，同時加強并促進企業(yè)內(nèi)部控制文化建設(shè)，營造內(nèi)部控制實施并有效運行的良好氛圍，保證內(nèi)部控制監(jiān)管體系深入到企業(yè)的每一個方面。
（七）規(guī)范中介機構(gòu)管理，要加強對企業(yè)和會計師事務(wù)所執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)范體系的監(jiān)督檢查力度，對違反內(nèi)部控制規(guī)范要求的單位和個人依法嚴肅處理；加強對相關(guān)中介機構(gòu)的監(jiān)管，嚴格執(zhí)業(yè)認定，完善專業(yè)培訓(xùn)，提高質(zhì)量管理，積極發(fā)揮其內(nèi)控鑒證業(yè)務(wù)的質(zhì)量和公允性。
（八）要加強部門溝通，協(xié)調(diào)監(jiān)管政策，規(guī)范監(jiān)管口徑，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效能。
?。ň牛┘哟筮`法處罰力度，提高企業(yè)內(nèi)控的違規(guī)成本，強化企業(yè)內(nèi)部控制。
?。ㄊ┩七M企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范國際交流與合作，爭取在內(nèi)部控制建設(shè)所依據(jù)的規(guī)范、內(nèi)部控制審計所遵循的準則及注冊會計師相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管要求等方面，建立互認機制，切實降低中國企業(yè)境外融資成本。
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