“小金庫”咋成了“大腫瘤”——專家學(xué)者會(huì)診“小金庫”治理
作 者:楊亮 來 源:光明日?qǐng)?bào)發(fā)表日期:2014-08-18
“小金庫”雖然“姓小”,但容量卻并不小。據(jù)業(yè)內(nèi)專家估算,隨著財(cái)政收入的日益增長(zhǎng),我國(guó)每年發(fā)生的“小金庫”資金總額或在1000億元以上。雖歷經(jīng)30年,開展了13次清理整頓,但“小金庫”并沒有被根除,甚至在一些地方和單位愈演愈烈。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),財(cái)政部和審計(jì)署從今年8月至10月,在全國(guó)范圍內(nèi)開展貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和“小金庫”專項(xiàng)治理。
形形色色的“小金庫”資金規(guī)模到底有多大?為何綿延不絕、總“戒”不掉?“小金庫”的“病灶”又該如何根除?
“小金庫”一點(diǎn)也不“小”
在全國(guó)范圍內(nèi),形形色色的“小金庫”資金規(guī)模到底有多大?對(duì)此,并無完整而準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。根據(jù)審計(jì)署披露的“小金庫”問題數(shù)據(jù),1998年至2006年上半年,全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出“小金庫”資金(含擠占挪用)1406億元,平均每年超過165億元。
“‘小金庫’其實(shí)并不小。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓分析,從財(cái)政角度看,只要是脫離正常財(cái)政收支體系,且不受上級(jí)部門監(jiān)管的賬外資金,其實(shí)都應(yīng)該算是“小金庫”。隨著財(cái)政收支的逐年增長(zhǎng),一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是“小金庫”也水漲船高,而且正日趨成為一種常態(tài)。
今年6月,審計(jì)署披露,2013年,國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委本級(jí)和中國(guó)建筑文化中心、中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所等34個(gè)所屬單位采取轉(zhuǎn)移收入或虛列支出等方式,賬外設(shè)立“小金庫”1.94億元。“包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)企在內(nèi),如以寬泛口徑計(jì)算,我國(guó)每年發(fā)生的‘小金庫’資金總額或在1000億元以上。”劉桓說。
設(shè)立“小金庫”的花樣也在不斷翻新。從昔日轉(zhuǎn)移支付、套取專項(xiàng)資金的“小兒科”手法,演變成違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派的新手法。從原先打著出租收入與資產(chǎn)處理的旗號(hào),到“光明正大”地以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金,再到“明目張膽”地利用假發(fā)票、非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫”。“‘小金庫’已成為貪污腐敗的溫床。”劉桓這樣總結(jié)。
斬?cái)嗖涣甲黠L(fēng)“資金鏈”
“自1989年國(guó)務(wù)院關(guān)于清理檢查‘小金庫’的通知下發(fā)以來,共進(jìn)行了三次較大規(guī)模的清查活動(dòng),清查的范圍越來越廣、查出的違規(guī)金額越來越多,這都表明了中央懲治腐敗、建設(shè)廉潔政府的決心。”財(cái)政部財(cái)政科研所副所長(zhǎng)白景明說。盡管如此,現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的“小金庫”仍舊是屢禁不止,且花樣日益翻新,給“小金庫”的治理工作增添了很大的困難。
“小金庫”咋成了“大腫瘤”?上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授顧駿說:“造成不少單位和企業(yè)‘小金庫’盛行的原因,根本上在于權(quán)力部門化、部門利益化。此外,還有一個(gè)重要原因在于違規(guī)成本太低、風(fēng)險(xiǎn)太小,不足以形成威懾效應(yīng)。”
“為此,此次專項(xiàng)治理的內(nèi)容,主要是2013年以來,違反中央八項(xiàng)規(guī)定和財(cái)經(jīng)紀(jì)律以及設(shè)立‘小金庫’的有關(guān)問題。數(shù)額較大和情節(jié)嚴(yán)重的,可追溯到以前年度。專項(xiàng)治理將圍繞預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、政府采購(gòu)、會(huì)計(jì)工作的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié),結(jié)合各地區(qū)各部門實(shí)際情況,有的放矢,突出重點(diǎn)。同時(shí),更加注重治本,更加注重預(yù)防,并與財(cái)政、審計(jì)日常監(jiān)管工作相結(jié)合,形成整體合力。”財(cái)政部監(jiān)督檢查局局長(zhǎng)吳奇修說。
“這次專項(xiàng)治理的意義在于通過對(duì)財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)行為和設(shè)立‘小金庫’的治理,建立合規(guī)使用財(cái)政資金的長(zhǎng)效機(jī)制,建立、完善透明規(guī)范的預(yù)算管理制度,推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”白景明說。
用“大預(yù)算”醫(yī)治“小金庫”
“‘小金庫’之所以久治不愈,是因?yàn)檫@部分錢屬于政府預(yù)算外資金,游離于人大以及公眾監(jiān)督視線之外。”劉桓說,就目前而言,最緊迫的就是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算改革。
“十二五規(guī)劃中明確提出,實(shí)行全口徑預(yù)算管理,完善公共財(cái)政預(yù)算。這就要求,用‘大預(yù)算’來醫(yī)‘小金庫’。”劉桓指出,具體來講,要對(duì)預(yù)算外的收入進(jìn)行一次徹底清理。同時(shí),新《預(yù)算法》里必須寫入“所有的政府收入和支出都應(yīng)當(dāng)全部納入預(yù)算”,讓“小金庫”順利搬到“預(yù)算內(nèi)”的“大家庭”,接受人大、公眾和社會(huì)的監(jiān)督。
“在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,政府部門的財(cái)政收支資金流基本全都實(shí)現(xiàn)了信息化和電子貨幣化。而我國(guó)還存在公務(wù)卡使用不夠普及,有些津貼現(xiàn)金化發(fā)放,甚至用假發(fā)票報(bào)賬等問題。”劉桓說,應(yīng)該健全財(cái)務(wù)制度,盡量使財(cái)政收支更加透明,以從源頭截住“小金庫”資金的來源。
媒體報(bào)道顯示,2011年全國(guó)共發(fā)現(xiàn)“小金庫”58225個(gè),涉及金額266.54億元,給予行政處罰1942人,組織處理3242人,黨紀(jì)政紀(jì)處分1862人,移交司法機(jī)關(guān)處理623人。換言之,對(duì)查出的5.8萬多個(gè)“小金庫”,只處理了數(shù)千人,且處理方式各異。
“如果對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人要先予免職、再追究責(zé)任的規(guī)定,能夠最大限度落實(shí),那么今后各單位‘勇于’設(shè)立‘小金庫’的沖動(dòng),必定陡然降低。”劉桓說。
“只要權(quán)力還沒有被關(guān)進(jìn)制度的籠子,‘小金庫’就難以徹底消失。”顧駿指出,治理小金庫需鏟除部門利益鏈條,嚴(yán)格約束特權(quán)擴(kuò)張,強(qiáng)化部門預(yù)算管理,建立小金庫追責(zé)機(jī)制,并將小金庫早日列入刑法犯罪內(nèi)容。