交叉性金融監(jiān)管破題：構(gòu)建聯(lián)合準(zhǔn)入制
作 者：章文貢 來(lái) 源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)發(fā)表日期：2013-08-09
在金融創(chuàng)新的羽翼下，以理財(cái)產(chǎn)品為代表的交叉性金融產(chǎn)品開(kāi)始迅速增長(zhǎng)。這種變化在為今后推進(jìn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)埋下伏筆的同時(shí)，亦可能埋下了風(fēng)險(xiǎn)的種子。
正是注意到了這種風(fēng)險(xiǎn)，央行在近期發(fā)布的《2013金融穩(wěn)定報(bào)告》中就提醒，加強(qiáng)對(duì)理財(cái)產(chǎn)品等交叉性金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。“防范風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)鬟f，切實(shí)守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。”
7月初，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》還要求各金融機(jī)構(gòu)對(duì)于跨市場(chǎng)、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的交叉金融風(fēng)險(xiǎn)以及民間融資、非法集資、國(guó)際資本流動(dòng)等外部風(fēng)險(xiǎn)要提高警惕。
交叉性金融業(yè)務(wù)涉及多種金融工具，體現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)和投資者之間復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，蘊(yùn)藏著跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)和跨境風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)跨行業(yè)交叉性金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制不僅需要銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等內(nèi)部建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，更需要有效的外部監(jiān)管機(jī)制與之相配合。
而當(dāng)前中國(guó)的金融業(yè)是典型的分業(yè)監(jiān)管模式。在這種監(jiān)管模式下，交叉性金融產(chǎn)品出現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)后，“監(jiān)管真空”和“過(guò)度監(jiān)管”并存的問(wèn)題開(kāi)始凸顯。
交叉性金融產(chǎn)品爆發(fā)
今年6月末，銀監(jiān)會(huì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)作部主任王巖岫透露的數(shù)據(jù)顯示，截至5月末，銀行理財(cái)產(chǎn)品規(guī)模達(dá)9.8萬(wàn)億元。而還僅僅是5個(gè)月前的2012年末，理財(cái)產(chǎn)品余額為7.1萬(wàn)億元。短短5個(gè)月的時(shí)間，理財(cái)產(chǎn)品余額就增加了2.7萬(wàn)億元。同期，新增人民幣貸款規(guī)模僅有4.2萬(wàn)億元，理財(cái)產(chǎn)品規(guī)模之大由此可見(jiàn)一斑。
規(guī)模龐大的理財(cái)產(chǎn)品在宣告金融行業(yè)迎接資產(chǎn)管理時(shí)代的同時(shí)，也宣告了交叉性金融產(chǎn)品大爆炸的開(kāi)始。但這種金融創(chuàng)新的背后，也蘊(yùn)藏了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。
“理財(cái)產(chǎn)品快速發(fā)展，蘊(yùn)藏潛在風(fēng)險(xiǎn)。”央行在其《2013金融穩(wěn)定報(bào)告》中就稱，在投資和融資雙重需求的推動(dòng)下，以理財(cái)產(chǎn)品為代表的交叉性金融產(chǎn)品加速發(fā)展。
理財(cái)產(chǎn)品之所以被認(rèn)為是交叉性金融產(chǎn)品，主要原因在于，目前的理財(cái)產(chǎn)品運(yùn)作模式具有跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的典型特征。
具體來(lái)看，央行認(rèn)為，一些信托公司、證券公司作為商業(yè)銀行的“通道”，將銀行理財(cái)資金投資于證券市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。理財(cái)產(chǎn)品在一定程度上改變了融資過(guò)度依賴銀行體系的情況，滿足了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的部分融資需求，但也蘊(yùn)藏一定風(fēng)險(xiǎn)：部分產(chǎn)品“走樣”成為信貸替代產(chǎn)品，一些理財(cái)資金投向限制行業(yè)和領(lǐng)域，規(guī)避宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管。
其實(shí)，除了銀行端之外，從證券、保險(xiǎn)端觀察，這種跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的情況亦大量出現(xiàn)。以證券公司為例，央行就提醒，證券公司盈利模式有所改善，交叉性金融產(chǎn)品潛在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)予以關(guān)注。“截至2012年末，證券公司受托管理資金為1.89萬(wàn)億元，較年初的2819億元增長(zhǎng)近6倍。證券公司創(chuàng)新業(yè)務(wù)推出時(shí)間較短，設(shè)計(jì)機(jī)制相對(duì)復(fù)雜，涉及銀行和信托等多類機(jī)構(gòu)，潛藏的跨市場(chǎng)、跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)需要密切關(guān)注。”
“聯(lián)合準(zhǔn)入制”
與交叉性金融產(chǎn)品大爆炸，跨行業(yè)、跨市場(chǎng)特征形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)典型的分業(yè)監(jiān)管模式：銀行、證券、保險(xiǎn)分屬銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)監(jiān)管。
這意味著，盡管綜合經(jīng)營(yíng)的閘門(mén)并未打開(kāi)，但交叉性金融產(chǎn)品的出現(xiàn)，已在很大程度上沖擊了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局。從某種意義上來(lái)說(shuō)，交叉性金融產(chǎn)品的爆發(fā)是下一步金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的預(yù)演。
客觀來(lái)看，這些交叉性金融產(chǎn)品的爆發(fā)極大地豐富了百姓理財(cái)和投資渠道，但與此同時(shí)，這些交叉性金融產(chǎn)品的出現(xiàn)，也給監(jiān)管帶來(lái)了極大的難題。
針對(duì)這種情況，今年3月，央行沈陽(yáng)分行行長(zhǎng)王順就建議，應(yīng)對(duì)交叉性金融產(chǎn)品創(chuàng)新實(shí)行“聯(lián)合準(zhǔn)入制”。王順表示，為規(guī)范金融產(chǎn)品創(chuàng)新，有關(guān)部門(mén)已分別或聯(lián)合采取過(guò)一些措施，包括要求金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)宣傳，保障購(gòu)買人的知情權(quán)；視風(fēng)險(xiǎn)情況收緊或叫停業(yè)務(wù)，如2012年最后一天緊急收緊和叫停信托和政府融資平臺(tái)合作；增強(qiáng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，增加檢查頻率；加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)等。
但要從根子上解決問(wèn)題，關(guān)鍵是要把好第一道關(guān)口即“準(zhǔn)入關(guān)”。王順就建議稱，面對(duì)越來(lái)越多的交叉性金融產(chǎn)品創(chuàng)新，當(dāng)務(wù)之急是要建立“聯(lián)合準(zhǔn)入制”。
原因在于，考慮到很多創(chuàng)新產(chǎn)品行業(yè)屬性模糊，需要監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)合作。此外，交叉性必然增加關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性，鑒于人民銀行的最后貸款人地位和在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范中的重要作用，因此需要人民銀行參與審核，從宏觀審慎管理角度防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
在具體的組織形式上，王順認(rèn)為，應(yīng)由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)成立“交叉性金融產(chǎn)品創(chuàng)新聯(lián)合準(zhǔn)入委員會(huì)”，實(shí)行“聯(lián)合準(zhǔn)入制”。人民銀行為牽頭部門(mén)。“聯(lián)合準(zhǔn)入制”的宗旨是樹(shù)立“以聯(lián)合準(zhǔn)入來(lái)引導(dǎo)交叉創(chuàng)新”的監(jiān)管理念。其職責(zé)是防范金融產(chǎn)品創(chuàng)新中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
其主要任務(wù)包括：一是對(duì)交叉性金融產(chǎn)品的引進(jìn)和自主創(chuàng)新進(jìn)行評(píng)估、鑒定、識(shí)別，予以聯(lián)合準(zhǔn)入。二是要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)準(zhǔn)入的交叉性創(chuàng)新產(chǎn)品在指定媒體公告，更充分地提示金融風(fēng)險(xiǎn)。三是組織力量，對(duì)市場(chǎng)上已有的金融創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行分類，將其中具有交叉性、混合性、系統(tǒng)性的挑出來(lái)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、研究和信息共享，把握交叉性金融產(chǎn)品的創(chuàng)新規(guī)律和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，制定后續(xù)監(jiān)管措施。
順應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)
中國(guó)銀行的一份研究報(bào)告稱，目前，我國(guó)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管制度，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)銀行、證券和保險(xiǎn)的監(jiān)管，金融業(yè)實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)營(yíng)后，并表監(jiān)管成為監(jiān)管者監(jiān)管綜合經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的主要方式。
該研究報(bào)告解釋稱，例如，銀監(jiān)會(huì)不僅要監(jiān)管銀行的銀行業(yè)務(wù)，還要對(duì)其非銀行業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)負(fù)有一定的監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)管交叉的問(wèn)題突出。由于各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、要求、手段和工具等不完全一致，因此，大型金融機(jī)構(gòu)普遍感到監(jiān)管負(fù)擔(dān)較重。
而對(duì)于監(jiān)管真空，央行在其發(fā)布的報(bào)告中也稱，當(dāng)前缺乏對(duì)金融控股公司整體風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)任的監(jiān)管主體，分業(yè)監(jiān)管存在差異，在交叉環(huán)節(jié)和集團(tuán)內(nèi)部可能出現(xiàn)監(jiān)管盲點(diǎn)和不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生資本重復(fù)計(jì)算和混用、資本套利、杠桿率高、不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易、風(fēng)險(xiǎn)集中度過(guò)高等問(wèn)題。
“目前，我國(guó)的金融監(jiān)管以防范本行業(yè)和單一機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，對(duì)金融行業(yè)相互關(guān)聯(lián)可能引發(fā)的跨行業(yè)、跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不足。”去年，央行發(fā)布的一個(gè)報(bào)告就稱，需要一個(gè)具有宏觀審慎管理能力的部門(mén)，從金融體系的整體而不是分行業(yè)角度考慮，將綜合經(jīng)營(yíng)金融機(jī)構(gòu)納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍。
事實(shí)上，金融危機(jī)之后，由于綜合經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)表現(xiàn)穩(wěn)健，綜合經(jīng)營(yíng)被視為金融業(yè)發(fā)展的方向。
“綜合經(jīng)營(yíng)能使銀行具有更強(qiáng)的抗周期性、更為持續(xù)的利潤(rùn)增長(zhǎng)能力。”一位國(guó)有大行戰(zhàn)略管理部人士表示，綜合經(jīng)營(yíng)使銀行具有更均衡的業(yè)務(wù)組合，這些業(yè)務(wù)各具有不同的周期波動(dòng)特征和不同的相關(guān)性。
國(guó)際對(duì)比來(lái)看，金融危機(jī)之后，世界各國(guó)均普遍加強(qiáng)了央行在整個(gè)宏觀審慎框架中的作用。以美國(guó)為例，根據(jù)《多德·弗蘭克法案》，2009年，美聯(lián)儲(chǔ)設(shè)立大型機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，管理和監(jiān)督最具系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)。
因此有學(xué)者提出，可將銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)一起組成國(guó)家金融業(yè)監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，同時(shí)對(duì)“影子銀行”進(jìn)行規(guī)范管理，受理和查處金融業(yè)違法行為，整頓規(guī)范金融市場(chǎng)。
瑞穗證劵亞洲公司董事總經(jīng)理、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光此前則在其文章中建議，在目前條件下，三會(huì)的分設(shè)還是必要的，但需要人民銀行的協(xié)調(diào)，整合監(jiān)管資源以進(jìn)行更高層次的宏觀審慎混業(yè)監(jiān)管，達(dá)到監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)來(lái)降低監(jiān)管成本。“人民銀行雖屬于國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，但地位應(yīng)該大大提高，并有協(xié)調(diào)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職能。”
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