我國政府會計改革今年可望邁大步
作 者：宮瑩 來 源：中國會計報發(fā)表日期：2014-04-25
日前，《國務(wù)院關(guān)于落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》要求，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度，以防范和化解債務(wù)風(fēng)險。意見明確這項工作由財政部牽頭負(fù)責(zé)。這項最新分工也傳遞出一個信號，我國政府會計改革有望在今年邁出實質(zhì)性步伐。因為政府綜合財務(wù)報告制度的推行，必將倒逼以政府會計準(zhǔn)則體系為基礎(chǔ)的政府會計改革，業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)為，“真正的啟動將要到來”。
建立改革的可持續(xù)機(jī)制
良好的可持續(xù)機(jī)制的建立，是改革邁出實質(zhì)性步伐的基礎(chǔ)。
而機(jī)制的建立，則需要考慮到改革的目的以及改革所涉及的各方面重要問題。
在國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局審計室主任王朝旭看來，推行政府綜合財務(wù)報告制度有利于解決當(dāng)前地方政府家底不清、債務(wù)負(fù)擔(dān)重等問題，同時可以起到真實反映地方政府財務(wù)狀況、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成果和經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的作用，便于合理評價地方政府經(jīng)營業(yè)績并進(jìn)行相互比較。
通過對政府資產(chǎn)負(fù)債表間的橫向、縱向比較，可以對地方政府行政首長的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行考核評價，而這將比目前簡單用國內(nèi)生產(chǎn)總值來評價考核地方政府官員的政績更為先進(jìn)。
另外，將地方政府的資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)引入衡量考核工作，對改變我國政府績效考核方法、政府評價制度，具有里程碑意義。
而在具體的推進(jìn)工作中，王朝旭認(rèn)為相關(guān)部門還需建立制度、人才、要素計量評估、監(jiān)督考評等方面的長效機(jī)制。
對此，山東大學(xué)管理學(xué)院副教授路軍偉建議，從準(zhǔn)則到機(jī)構(gòu)，再到政府綜合財務(wù)報告制度，政府會計改革的推進(jìn)都需要建立良性的可持續(xù)機(jī)制。
“制定規(guī)范政府綜合財務(wù)報告制度的文件是最基礎(chǔ)的前提，包括要明確政府綜合財務(wù)報告的目標(biāo)、政府會計的核算內(nèi)容、核算依據(jù)、會計信息質(zhì)量要求等。這些都需要在建立這項制度前進(jìn)行合理定位和頂層設(shè)計。”王朝旭說，改革中還需要配套性地建立政府公共資源的評估平臺和監(jiān)督考評機(jī)制，相關(guān)會計人才的綜合素質(zhì)提升也需要加以重視。
舉一個例子，目前，土地和人才是政府的兩項重要資源，特別是土地，作為近年來地方政府的重要經(jīng)濟(jì)資源，其增值收益在地方財政收入中占有重要比重，而在目前的會計準(zhǔn)則中并沒有將其納入核算范疇予以體現(xiàn)。這兩項資源是否需要納入綜合財務(wù)報告范圍進(jìn)行反映，怎么計量、怎么反映，需要在制度上加以明確。而要進(jìn)行反映，就需要對其進(jìn)行貨幣化計量，而其合理計量需要一個公共的政府公共資源的評估平臺，評估的準(zhǔn)確度和可信度對財務(wù)報告的質(zhì)量至關(guān)重要，資源的計量以及財務(wù)報告的質(zhì)量要求則決定了監(jiān)督機(jī)制存在的必要性。
同時，政府會計人才的培養(yǎng)是推行政府綜合財務(wù)報告制度的前提。據(jù)中國人民大學(xué)商學(xué)院教授林鋼分析，從實際操作的角度來講，政府綜合財務(wù)報告制度的實施比企業(yè)財務(wù)報告要復(fù)雜得多。一方面，企業(yè)的級次一般只有兩三個，而政府的級次就多了好幾層；另一方面，政府與政府之間橫向的內(nèi)部支付如何調(diào)整等特殊問題都要比企業(yè)財務(wù)復(fù)雜。因此，政府會計改革的推進(jìn)一定會對會計人才提出更高的要求。
方案設(shè)計需抓住核心問題
政府會計改革的實質(zhì)性推進(jìn)，需要一套整體的改革方案來支撐。在路軍偉看來，政府會計準(zhǔn)則體系、政府綜合財務(wù)報告制度及相關(guān)機(jī)構(gòu)的建立是這套方案的三大核心問題。
“政府綜合財務(wù)報告制度建立的前提是一套政府或者非營利組織準(zhǔn)則體系，這也是業(yè)內(nèi)已經(jīng)達(dá)成共識的。”林鋼說。
2013年，財政部會計司也對政府會計準(zhǔn)則體系建立進(jìn)行了重點調(diào)研。對于這套準(zhǔn)則體系，有的專家提出建立“概念框架”的模式，但是目前的觀點基本趨向于與企業(yè)會計準(zhǔn)則相同的模式，也即一個基本準(zhǔn)則和若干個具體準(zhǔn)則。后者也是比較現(xiàn)實的一種選擇。
同時，林鋼認(rèn)為，政府會計準(zhǔn)則體系的建立需要考慮兩大塊內(nèi)容，即財務(wù)會計準(zhǔn)則體系和預(yù)算會計準(zhǔn)則體系。兩者的會計主體需要各自明確。財務(wù)報告會計主體的范圍比預(yù)算會計主體的范圍要大得多，包括國有企業(yè)、自收自支的事業(yè)單位等。而且，在兩套體系下的財務(wù)報告準(zhǔn)則也有需要考慮的方面，比如收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制下兩套報表之間的勾稽關(guān)系如何、數(shù)據(jù)如何核對、財務(wù)報表需要披露的信息具體有哪些、財務(wù)會計體系下的合并報表和預(yù)算會計體系下的匯總報表如何編制等。
林鋼還期望從這套準(zhǔn)則體系中看到一些對目前存在問題的解決方案。比如，教育部的預(yù)算下?lián)艿礁咝r，高校是否應(yīng)該將這筆資金確認(rèn)為收入。如果確認(rèn)為預(yù)算收入，那就會有重復(fù)核算問題；如果不確認(rèn)收入的話，那從會計核算的角度來看也不好處理。
對于熱點領(lǐng)域和高難度領(lǐng)域的核算，也是業(yè)內(nèi)關(guān)心的重點內(nèi)容。路軍偉舉例說，熱點領(lǐng)域包括地方債、礦產(chǎn)資源等的確認(rèn)計量，而高難度領(lǐng)域包括政府的政策性承諾、文化文物資產(chǎn)的確認(rèn)計量等。
另外，在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，路軍偉認(rèn)為，專門的咨詢機(jī)構(gòu)的建立，如政府會計準(zhǔn)則委員會，對這項工作的推進(jìn)有較大的促進(jìn)作用，該機(jī)構(gòu)能夠起到整合資源、專業(yè)咨詢以及溝通平臺的作用。美國聯(lián)邦政府會計咨詢委員會、英國財務(wù)報告咨詢委員會、法國政府會計準(zhǔn)則委員會，都對所在國的政府會計改革起到了重要的推動作用。
目前，財政部會計準(zhǔn)則委員會起到的大多是企業(yè)相關(guān)會計準(zhǔn)則制定的咨詢功能。“要想建立政府會計準(zhǔn)則制定的咨詢平臺，可以借鑒英、法的做法，單獨設(shè)立政府會計準(zhǔn)則委員會，也可以借鑒澳大利亞等國經(jīng)驗，增加財政部會計準(zhǔn)則委員會的功能，這兩個方案都可以。”路軍偉說。
而對于政府綜合財務(wù)報告制度的推進(jìn)，路軍偉認(rèn)為，最重要的問題是公開，這也是其他一切工作的前提。
對于其真正實施，林鋼說：“政府綜合財務(wù)報告制度的真正實施至少還需三到五年，必須要留出這段研究、探討的時間，而前提也是業(yè)內(nèi)要統(tǒng)一觀念、齊心合力。”
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