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法定機構:企業(yè)化的政府

來 源:未知發(fā)表日期:2011-09-13

  2011年1月,中國內地首個法定機構——前海管理局在深圳成立。這標志著中國的機構改革邁出了革命性的一步。被譽為“特區(qū)中的特區(qū)”的前海規(guī)劃區(qū)2010年8月正式獲得國務院批復,面積15平方公里。這是迄今為止國家批準的地域面積最小的區(qū)域規(guī)劃,而前海管理局注定要在這片小小的試驗田里擔任改革尖兵的角色。

  何以這么說?

  因為前海管理局作為首個法定機構,既非政府,也不同于普通的事業(yè)單位,而是實行企業(yè)化管理,但不以營利為目的的公共機構,而且它享有完整的區(qū)域管理權限。前海管理局局長鄭宏杰曾這樣描述其職能:“是企業(yè)化的政府,但不是政府的企業(yè)。”

  前海管理局的誕生,其實就是借鑒中國香港、新加坡公共服務管理的產物。在筆者看來,法定機構代表了中國事業(yè)單位改革的一種方向。它的誕生,不是太早,而是太遲了。

  二政府+類事業(yè)單位

  何為法定機構?

  要談法定機構,必須要先介紹新加坡的政府機構。

  與中國有國務院、省(直轄市、自治區(qū))、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政權不一樣,撮爾之國的新加坡只有一級政權,行政事務由中央政府“一竿子抓到底”。

  直接向總理負責的有總理公署(相當于國務院辦公廳),內閣則包括國防部、外交部、財政部、內政部、交通部、律政部、人力部、教育部、國家發(fā)展部、貿易及工業(yè)部、環(huán)境及水資源部,以及新聞、通訊及藝術部,社會發(fā)展、青年及體育部共14個部門。

  這14個部門負責整個國家的運作和管理,是整個政府的核心。

  14個部門干嗎呢?他們主要負責制定經濟社會發(fā)展政策和總體規(guī)劃。誰來實施這些規(guī)劃和政策?這時候就是法定機構出面了。

  這14個部門中,除了國防部和外交部,其他部門均有數個法定機構來落實其政策和規(guī)劃。比如,貿易及工業(yè)部下面有經濟發(fā)展局、貿易發(fā)展局、公用事業(yè)局、旅游促進局、裕廊鎮(zhèn)管理局等法定機構。筆者曾參觀過新加坡的陸路交通管理局、海事及港務管理局、裕廊鎮(zhèn)管理局等法定機構,對其種種精細化的管理嘆為觀止。

  一言以概之,法定機構是新加坡政府政策的具體執(zhí)行機構。需要注意的是,所有法定機構都是依據國會專門法律成立,管理公共事務或提供公共服務的半官方半企業(yè)機構。這些法定機構兼具企業(yè)經營和政府行業(yè)管理職能。它具有一定的獨立性,實行企業(yè)化管理,運作比政府部門更有彈性。

  概括起來,法定機構主要有四種功能:一是幫助提升國家經濟活動,比如經濟發(fā)展局和貿易發(fā)展局;二是提供民生服務,比如建屋發(fā)展局、中央公積金局和公用事業(yè)局;三是提供基本設施服務,比如民航局、海事及港務管理局;四是執(zhí)行管制任務,比如大名鼎鼎的金融管理局,甚至新加坡的稅務局也是法定機構。

  如果非要比較,法定機構有點類似我們的事業(yè)單位,但是重要性遠遠超過事業(yè)單位。法定機構比事業(yè)單位有權,也更有執(zhí)行力。它是一種半政府半企業(yè)的機構。它有點像我們所說的“二政府”,不過是“企業(yè)化的政府”,但不是“政府的企業(yè)”。

  雇員不是公務員

  新加坡目前從事公共部門服務的人員大約有12萬人,占總就業(yè)人口的5.2%。其中包括7.4萬名公務員(2010年),其余的大約5萬人就是服務于法定機構和政聯公司的工作人員,他們不算公務員。

  14個部門制定政策以后,就由各法定機構進行專項、專業(yè)實施,而政聯公司則按照市場化的原則進行經營。由于新加坡1986年就制定了公務員人數“零增長”政策,法定機構適應了經濟社會發(fā)展而不斷變化的政府職能的需要。在新加坡,早期有法定機構91個,1986年逐漸私有化了一部分,目前還有62個,都不吃皇糧。

  在這些法定機構里,董事會主席是最高領導人員,由各個政府部門委任,對所屬部門負責。法定機構具有法人資格,擁有很大的自主權——包括自主用錢和自主用人。

  以新加坡陸路交通管理局為例,它是一個管理全新加坡陸路交通系統的法定機構。陸管局形式上屬于新加坡交通部,領導層由交通部長任命,但在部門內處于半獨立的地位。它通過交通部長對國會負責,因此它受到政府和政黨的影響很小。陸管局與交通部的分工也很明確。交通部負責制定宏觀、全局和方向性的政策,而陸管局則負責制定并執(zhí)行具體細致的計劃。

  法定機構有何特點

  法定機構組織管理模式在中國香港和新加坡已實行了數十年,并且運作狀況良好。那么,它有哪些特點呢?

  深圳社科院法制研究所副所長曾歸納以下幾點,筆者認為概括得很到位:

  第一,機構法定。法定機構是根據專門的機構法律成立的機構,每個法定機構都有一個專門的法律,規(guī)定該機構的設立、職責、經費來源等內容。也就是說,法定機構都是根據個別條例立法而成立并受有關機構條例的監(jiān)管。

  第二,政府資助。法定機構的活動經費或者由政府全額資助,或者由政府出資成立,按商業(yè)化原則運作,但收費要嚴格核算成本。

  第三,運作獨立。由于機構的法定化,保證了機構的相對穩(wěn)定性和獨立性,受人為因素影響較小。作為半獨立、半官方組織,與政府部門相比較有較大的管理、人事聘用和財政自主權,依法自主辦理有關業(yè)務,獨立承擔法律責任,不受國家機關及其他機構的干涉。

  第四,企業(yè)管治。新加坡的法定機構采取企業(yè)組織形式,實行企業(yè)管理方法,機構內部按董事會(或理事會)——總裁——工作人員的組織架構進行運作,自主聘人,按自負盈虧原則控制管理成本。

  第五,公開透明。由于機構的職責、運作和監(jiān)督都有法律的明確規(guī)定,使機構及其服務更具透明性。法定機構必須向外問責,依法開展業(yè)務的情況應當向社會公開,接受社會的監(jiān)督。

  第六,行使社會公共權力。法定機構是政府架構的一個重要組成部分,是公務員體系之外執(zhí)行公共事務和公共服務的機構??傮w上看,法定機構是從行政體制中剝離出來的但又不進入市場的機構,法定機構行使的是政府權力之外的社會公共權力,是影響公共利益領域的機構。

  當下,中國的事業(yè)單位改革正在進行最后的攻堅,筆者希望政策制定者能多參考多借鑒新加坡、中國香港等地區(qū)的法定機構機制。也許,新加坡法定機構的今天,就是中國事業(yè)單位的明天。

本文關鍵字:法定機構 企業(yè)化 政府
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