行政立法研究組成立30周年掠影
作 者：張維 來 源：法制日報(bào)——法制網(wǎng)發(fā)表日期：2016-10-13
上世紀(jì)八十年代，改革發(fā)軔，法治奠基，有兩部法律堪稱“扛鼎大法”。一部是《民法通則》，一部是《行政訴訟法》。1986年出臺(tái)的《民法通則》鋪就了通向市場經(jīng)濟(jì)的軌道，1989年出臺(tái)的《行政訴訟法》鋪就了通向法治政府的軌道。
其中，《行政訴訟法》的“毛坯”，是一個(gè)特殊的團(tuán)隊(duì)勾畫的。這個(gè)團(tuán)隊(duì)叫“行政立法研究組”。在此之后，行政領(lǐng)域的多部立法都閃動(dòng)著這個(gè)小組的身影。
2016年10月12日，紀(jì)念行政立法研究組成立三十周年座談會(huì)在全國人大會(huì)議中心舉行，江平、應(yīng)松年、楊景宇、胡康生、孫琬鐘、費(fèi)宗祎、江必新、馬懷德、胡建淼……法學(xué)大家、法律名家群賢畢至。
風(fēng)云際會(huì)
1986年10月4日，行政立法研究組在人民大會(huì)堂成立，下設(shè)于全國人大常委會(huì)法工委。至今整整30年。
中國法學(xué)界一些赫赫有名的頂尖人物，在這個(gè)小組里都曾出現(xiàn)過。
新中國第一任國務(wù)院法制局局長——陶希晉，時(shí)任全國人大法律委員會(huì)顧問，是發(fā)起者與組織者。
這位德高望重的長者，已經(jīng)去世，我們無法聽他親述成立這一小組時(shí)的想法。但行政立法研究組的第一批成員們對此都記憶深刻。
這是一個(gè)關(guān)于“新六法全書”的典故。中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年告訴《法制日報(bào)》記者，在全國人大常委會(huì)、司法部、最高人民法院、中宣部等單位于1986年聯(lián)合召開的《民法通則》頒布座談會(huì)上，陶希晉提出了如下說法:“我們廢除了國民黨的‘六法全書’，但我們不能沒有自己的法律體系。我覺得我們應(yīng)該建立一個(gè)‘新六法’。”
隨著《民法通則》于1986年4月12日通過，中國的“新六法”中已有民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法，所缺的正是行政法和行政訴訟法。
陶希晉的提議得到了全國人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同，但那時(shí)中國對行政法和行政訴訟法依然陌生。“懂行政法和行政訴訟法的人并不多，1986年開始，才有一些院校開設(shè)行政法課程，連行政法的基本內(nèi)涵都還在探索之中。”中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年說。
學(xué)界的研究尚且存在不足，立法機(jī)關(guān)就更難直接立法了。在這樣的背景下，陶希晉建議先成立一個(gè)專門研究行政立法的機(jī)構(gòu)——行政立法研究組，“為重要的行政法提供毛坯”。
成立大會(huì)上，確認(rèn)行政立法研究組的基本任務(wù)是“充分研究我國的現(xiàn)實(shí)形勢和經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的要求，廣泛搜集國內(nèi)外行政立法的資料。在此基礎(chǔ)上，對我國需要制訂的行政法應(yīng)該包含的大致內(nèi)容提出一個(gè)框架，作為一項(xiàng)建議提供給立法機(jī)關(guān)參考。與此同時(shí)，行政立法研究組還將努力擔(dān)負(fù)起今后對其他重要的行政立法提出咨詢意見的任務(wù)。”
時(shí)任中國政法大學(xué)副校長的江平教授是這個(gè)小組的組長。副組長則由北京大學(xué)羅豪才、政法大學(xué)應(yīng)松年擔(dān)任。
在第一批組員名單中，盡是中國法律界擲地有聲的人物:肖峋、高帆、費(fèi)宗祎、張耀宗、方彥、朱維究、姜明安、張煥光、王向明、皮純協(xié)和郭陽。研究組所聘顧問為陶希晉、龔祥瑞、張尚鷟、段志謙、嚴(yán)家其、齊一飛、陳漢章和王名揚(yáng)。
峰回路轉(zhuǎn)
“小組成立后，我們最初的想法是想搞出一部類似《民法通則》一樣的《行政法大綱》。”江平說。
這在當(dāng)時(shí)的成立大會(huì)上就被開宗明義地提出:“根據(jù)憲法規(guī)定的原則，制定一部充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革要求的行政基本法，哪怕是綱要式的，將是加強(qiáng)社會(huì)主義法制的重要步驟。”
應(yīng)松年回憶:“我手下最早的一批碩士生來幫我工作。我們起草了好多份草案，送給陶老審核。但是，都沒有得到陶老的認(rèn)可。”
行政法的起草遭遇挫折，這個(gè)問題在1986年底陶希晉去世后更為凸顯。失去了指導(dǎo)者的研究組一度進(jìn)退惟艱。
一直未能拿出令各方滿意的行政法草案，研究組很快調(diào)整了方向。江平提出:“從程序法發(fā)展到實(shí)體法，是一條立法規(guī)律?？煞窠梃b民事立法經(jīng)驗(yàn)(先有民訴法，后有《民法通則》)，先搞出一個(gè)行政訴訟法來，以此來促進(jìn)行政實(shí)體法的出臺(tái)。”這個(gè)意見得到一致贊同。
與行政實(shí)體法相比，行政訴訟法在當(dāng)時(shí)確實(shí)更有基礎(chǔ)。上世紀(jì)80年代初，我國在起草《民事訴訟法(試行)》時(shí)，就曾經(jīng)討論過是否要制定一部《行政訴訟法》的問題。但最后只用第三條第二款對此作了規(guī)定，即“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”。
與此同時(shí)，恰好傳出修改《民事訴訟法(試行)》的消息，這給研究組帶來了新的思路。
于是，研究組從1987年2月開始起草《行政訴訟法》草案。1988年8月，將草案提交給全國人大常委會(huì)法工委。法工委在此基礎(chǔ)上開始正式起草工作，廣泛征求意見包括在《人民日報(bào)》上全文公布草案。
1989年4月4日，《行政訴訟法》在七屆全國人大二次會(huì)議上通過，決定于1990年10月1日起施行。
應(yīng)松年將《行政訴訟法》的出臺(tái)作為行政立法研究組的第一個(gè)成果。
擴(kuò)大戰(zhàn)果
其后，法治在中國日益受到重視，舉國上下對政府當(dāng)依法行政行成共識(shí)。于是，行政復(fù)議、國家賠償?shù)葯?quán)利救濟(jì)的立法也被提上議事日程。
行政復(fù)議立法交由國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)，而國家賠償立法的前期工作又落到了行政立法研究組的身上。
至今說起這部國家賠償法，應(yīng)松年還是直接表達(dá)了自己的“得意”。因?yàn)?，這是他們下了很大功夫，擬出來的比世界上其他國家都先進(jìn)的法律。“西方國家大部分有冤獄賠償法，而我們則是把行政賠償與冤獄賠償放在一起的。”更重要的是，“英國實(shí)行過錯(cuò)原則，美國是非法加過錯(cuò)原則，我們實(shí)行的則是違法原則。”
在國家賠償法之后，行政立法研究組原本希望制定出一部專門的行政程序法。但是，行政程序法的制定在程序觀念與意識(shí)還欠缺的大背景下，顯得有些不合時(shí)宜。于是，行政立法研究組用了“迂回”戰(zhàn)術(shù)，“把國家管理中最重要的行政行為一個(gè)一個(gè)來立法，把實(shí)體與程序立到一起。”立法由此明確了四個(gè)重點(diǎn):行政許可，行政強(qiáng)制，行政處罰，行政收費(fèi)。
應(yīng)松年直言不諱地說，“當(dāng)時(shí)行政處罰是最亂的，誰都可以罰，問題最突出。我們就想著先搞行政處罰法。”研究組在立法中重點(diǎn)規(guī)定了三個(gè)方面:第一，處罰有多少種類。第二，設(shè)定權(quán)，比如，行政法規(guī)不能再設(shè)定限制人身自由，這類嚴(yán)厲處罰的設(shè)定只能是全國人大及其常委會(huì)出臺(tái)的法律。后來的立法法所確立的“法律保留”原則可以說就是由此而來。第三，程序。規(guī)定處罰必須要說明理由，聽取相對人意見，嚴(yán)重的處罰還要聽證。這是中國立法第一次引入聽證。
在程序方面，令應(yīng)松年比較滿意的還有對處罰執(zhí)行程序的規(guī)范。一是裁執(zhí)分離，二是收支兩條線。
上述四個(gè)立法重點(diǎn)(行政處罰，行政許可，行政強(qiáng)制，行政收費(fèi))中，除了行政收費(fèi)(過于復(fù)雜)，其他三個(gè)立法先后出臺(tái)，均有研究組的貢獻(xiàn)。
在法治政府建設(shè)中，目前面臨的最大的難題是“職能科學(xué)，權(quán)責(zé)法定”，這是一直缺位的行政組織法的任務(wù)。相比行政組織法，行政程序法呼之欲出，在地方上有了很多實(shí)踐。
座談會(huì)上，與會(huì)者普遍認(rèn)為，全國統(tǒng)一的行政程序法立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，行政組織法的起草應(yīng)盡快提上日程。
人才輩出
三十年間，一大批行政法人才從行政立法研究組中走出。當(dāng)今中國行政法學(xué)界的知名學(xué)者，很多都跟這個(gè)研究組有直接或間接的關(guān)系。江必新、袁曙宏、馬懷德、胡建淼、于安、湛中樂、楊建順、劉莘等人都參與過這個(gè)小組的活動(dòng)。而現(xiàn)在，他們都是中國行政法學(xué)界的知名學(xué)者。
以清華大學(xué)教授于安為例。在研究組成立之時(shí)，他還是一個(gè)在讀碩士研究生。“我還記得，研究組成立那一天，江平教授用車接了應(yīng)松年教授和我，一起去的人民大會(huì)堂。會(huì)上，江平教授說，‘年輕人也說幾句吧’。”于是，于安作為青年學(xué)者的代表，在成立大會(huì)上“發(fā)了聲”。
其后，于安更是深入?yún)⑴c到了行政立法研究組的工作中，“我們主要就是跟著老師做事，負(fù)責(zé)翻譯國外一些資料。比如，美國的國家賠償法(在美國叫侵權(quán)求償法)就是我翻譯的，刊發(fā)在研究組的內(nèi)部刊物上，還送給領(lǐng)導(dǎo)去參考。”
這位如今已成長為中國行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長的學(xué)者，回憶起他在研究組的工作經(jīng)歷，充滿感情。“作為一個(gè)研究生，我為國家出了力，雖然微不足道，但也很有成就感。”為此，對于引領(lǐng)他進(jìn)入研究組的江平與應(yīng)松年感激不已。
于安認(rèn)為，研究組在上個(gè)世紀(jì)80年代開創(chuàng)了“開門立法”的先例，是立法機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界合作的良好典范，而這個(gè)模式“對于將來中國立法質(zhì)量的改善依然是一個(gè)典范”。
目前，行政立法研究組已經(jīng)停止活動(dòng)，這個(gè)研究團(tuán)隊(duì)已轉(zhuǎn)入中國行政法學(xué)會(huì)。
薪火相傳揚(yáng)帆起，不忘初心續(xù)遠(yuǎn)航。中國行政法學(xué)會(huì)會(huì)長馬懷德教授這樣總結(jié)了行政立法小組的精神傳承:
“為人民立法，為法治呼吁”的家國情懷；
“立足實(shí)踐，銳意創(chuàng)新”的理論勇氣；
“虛懷若谷，兼容并蓄”的寬闊胸襟；
“勤勉敬業(yè)，無私奉獻(xiàn)”的專業(yè)精神；
“尊重民意，平等民主”的立法氛圍。
本文關(guān)鍵字：行政訴訟法 行政立法研究組
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