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歷經(jīng)十年，四次審議，一共8章55條的資產(chǎn)評估法終于通過，資產(chǎn)評估行業(yè)也由此迎來了自己的行業(yè)大法。

 

　　回顧這部“小眾”法律的立法之路，有人用了“不同尋常”來形容。梳理一下這部法律的立法進程，在全國人大常委會的立法史上并不多見。資料顯示，全國人大財經(jīng)委于2006年啟動資產(chǎn)評估法的立法工作，直到2012年2月初次審議，草案形成經(jīng)過了6年時間，從初審到四審足足又過了4年，這其中，三審與二審的間隔已經(jīng)達到了立法法允許的最長時限2年，如果再不提請審議，將會終止。

 

　　很多人不禁發(fā)出疑問，為什么資產(chǎn)評估法這部“小”法走了這么長的路，背后到底有何原因?

 

　　“十年磨一劍，很正常，但也確實很不容易。這部法律對于評估行業(yè)的發(fā)展將發(fā)揮巨大作用。”參與資產(chǎn)評估法立法工作的北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國財稅法學(xué)研究會會長劉劍文近日在接受《法制日報》記者采訪時指出，從某種意義上講，法律就是一個利益妥協(xié)的產(chǎn)物，不同的利益主體表達自己的訴求，最終形成一個共識。這部法律得以出臺，是在我國評估行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上所作出的一個最優(yōu)考慮，這也是本法的一個最大亮點。

 

　　管理體制曾讓立法者最糾結(jié)

 

　　資產(chǎn)評估涉及的問題很復(fù)雜，立法過程中也曾引起爭議，包括法律名稱、是否規(guī)定民事責(zé)任、要不要規(guī)范評估程序等，都是爭議的焦點。尤其是關(guān)于資產(chǎn)評估行業(yè)的體制機制，更是爭論不休的立法難點。

 

　　“改革中很多時候就是把體制機制解決好，很多問題也就迎刃而解。”談及這部法律立法中的最大難點，參與此次立法工作的劉劍文告訴記者，資產(chǎn)評估法的立法過程中，行業(yè)管理體制機制一直都是爭論的焦點和難點。

 

　　據(jù)了解，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前資產(chǎn)評估領(lǐng)域已經(jīng)形成了包括資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、舊機動車鑒定估價和保險公估在內(nèi)的六大類評估專業(yè)，分別由財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會等五個部門管理，即采取所謂的“五龍治水”體制。因此，立法中，這種管理體制該統(tǒng)還是分，爭論了很久，也是最為糾結(jié)的一個內(nèi)容。

 

　　資料顯示，資產(chǎn)評估法草案曾規(guī)定，國務(wù)院建立由財政部門牽頭的資產(chǎn)評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機制，負責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)評估行業(yè)發(fā)展。換句話說，起草部門是希望建立由財政部主導(dǎo)的統(tǒng)一的資產(chǎn)評估制度，從人員、機構(gòu)、規(guī)則、行業(yè)自律等方面，建立一套類似注冊會計師的法律制度。

 

　　然而，不同的行業(yè)評估涉及不同的行業(yè)標(biāo)準和程序。有的常委委員、部門、行業(yè)協(xié)會和社會公眾建議還是明確由各個部門按照職責(zé)分別管理比較符合實際。立法機關(guān)經(jīng)研究認為，建立評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機制有利于解決多頭管理的問題，但鑒于目前有關(guān)部門意見分歧比較大，同時考慮到各評估專業(yè)類別雖然同屬評估行業(yè)，但也有其自身的專業(yè)特點，為最大程度取得共識，暫不改變目前分別管理的體制，最終刪去了建立協(xié)調(diào)配合機制的規(guī)定。

 

　　資產(chǎn)評估法第七條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門按照各自職責(zé)分工，對評估行業(yè)進行監(jiān)督管理。設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府有關(guān)評估行政管理部門按照各自職責(zé)分工，對本行政區(qū)域內(nèi)的評估行業(yè)進行監(jiān)督管理。

 

　　“統(tǒng)有統(tǒng)的好處，分有分的好處。”劉劍文說，這里的有關(guān)評估行政管理部門就是指目前負責(zé)管理評估行業(yè)的財政、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)、保險監(jiān)督管理五個部門。法律案堅持了從我國國情出發(fā)，考慮到現(xiàn)在如果要建立一個統(tǒng)一的評估機構(gòu)，還有很大難度，目前條件還不具備。經(jīng)過大量立法調(diào)研后，立法機關(guān)認為還是按照現(xiàn)行體制，實行一種分行業(yè)、分部門的管理較為合適。國務(wù)院的一些行政職能部門按照職責(zé)分工，主要是對評估行業(yè)進行行業(yè)監(jiān)管，另一方面，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律管理功能。

 

　　增加評估程序體現(xiàn)公平正義

 

　　資產(chǎn)評估法專設(shè)了第四章“評估程序”。據(jù)了解，資產(chǎn)評估法草案第四章章名曾為“評估委托與報告使用”。審議時，有的常委委員提出，評估程序?qū)τ诒ＷC科學(xué)、公正開展評估業(yè)務(wù)非常重要，建議第四章進一步細化評估程序規(guī)范，并將該章章名修改為“評估程序”。立法機關(guān)經(jīng)研究，將第四章章名改為“評估程序”，并進一步完善了程序性規(guī)定。根據(jù)第四章，評估的主要程序有:選擇評估機構(gòu)、訂立委托合同、指定評估專業(yè)人員承辦、現(xiàn)場調(diào)查、選擇評估方法、編制評估報告、簽名蓋章、保存評估檔案、使用評估報告、異議處理。

 

　　劉劍文認為，這些規(guī)定都是該法的亮點。“任何一個行業(yè)的發(fā)展都離不開公平正義，很多時候，做到實體的公平正義很難，但是程序上是很容易做到的，所以，資產(chǎn)評估應(yīng)該有什么程序，法律都一一加以規(guī)定，這些對于規(guī)范行業(yè)發(fā)展有很大意義。”

 

　　此外，資產(chǎn)評估法對評估機構(gòu)也進行了規(guī)范，包括設(shè)立條件、設(shè)立程序、內(nèi)部管理制度以及職業(yè)風(fēng)險防范機制。

 

　　值得一提的是，資產(chǎn)評估法草案曾規(guī)定:“設(shè)立評估機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級以上人民政府資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門核準，由工商行政管理部門辦理登記。”有的常委委員、地方和部門提出，根據(jù)改革工商登記制度的精神，不應(yīng)當(dāng)對設(shè)立評估機構(gòu)規(guī)定前置許可，但要明確設(shè)立評估機構(gòu)的法定條件，并加強事后監(jiān)管。

 

　　根據(jù)這一意見，立法機關(guān)刪去了設(shè)立評估機構(gòu)需經(jīng)資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門核準的規(guī)定，改為實行事后備案管理，并明確了設(shè)立評估機構(gòu)的條件。

 

　　資產(chǎn)評估法第十五條規(guī)定，評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法采用合伙或者公司形式，聘用評估專業(yè)人員開展評估業(yè)務(wù)。合伙形式的評估機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有兩名以上評估師；其合伙人三分之二以上應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。公司形式的評估機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有八名以上評估師和兩名以上股東，其中三分之二以上股東應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。

 

　　“這樣的規(guī)定有助于解決惡性競爭問題。”劉劍文說。

 

　　法律多處規(guī)定吸收改革成果

 

　　資產(chǎn)評估法中的一大亮點還體現(xiàn)在，法律案中有多處規(guī)定都充分體現(xiàn)出這些年改革成果的吸收。

 

　　比如，該法第三條強調(diào)了自愿評估和強制評估相結(jié)合原則。劉劍文分析說，之所以這樣規(guī)定，與國務(wù)院這些年進行的行政體制改革有很大關(guān)系。一方面，資產(chǎn)評估法降低了門檻，強調(diào)自愿評估。換言之，可以參與評估或者作為受托人的主體可以是任何人，這就等于是解決了大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的需求，可以帶來更多的就業(yè)崗位，由此帶來更多的就業(yè)機會。另一方面，此次資產(chǎn)評估法也強調(diào)了評估的強制性，第三條第二款規(guī)定，“涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的(以下稱法定評估)，應(yīng)當(dāng)依法委托評估機構(gòu)評估。”也就是說，不是所有的評估都是任何人可以隨意做的，有些評估必須要依照法定程序，委托專門的評估機構(gòu)進行。

 

　　此外，有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，可謂資產(chǎn)評估法的又一大亮點。“可以說，資產(chǎn)評估法的一個重要職責(zé)，就是保護資產(chǎn)評估各方當(dāng)事人的合法利益和公共利益，既包括委托方的利益，也包括受托方的利益，還包括第三人的利益，基于此，法律此次對資產(chǎn)評估當(dāng)事人的權(quán)利責(zé)任義務(wù)都作出了規(guī)定。”劉劍文說。

 

　　據(jù)記者了解，在資產(chǎn)評估法草案審議過程中，有些常委委員建議加大對評估違法行為的懲處力度，區(qū)分簽署虛假評估報告和簽署有重大遺漏的評估報告兩種違法行為的法律責(zé)任，對嚴重違法行為增加終身禁業(yè)的規(guī)定。有的意見提出，草案強化了行業(yè)協(xié)會的管理職責(zé)，按照權(quán)責(zé)一致的原則，對行業(yè)協(xié)會違反本法的行為，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，以加強對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督。

 

　　根據(jù)上述意見，資產(chǎn)評估法從行政、刑事、民事三個方面，規(guī)定了評估專業(yè)人員、評估機構(gòu)、委托人、行政管理部門、行業(yè)協(xié)會等主體的法律責(zé)任。“對各方權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定，就是想創(chuàng)造出一種公平競爭的環(huán)境。”劉劍文分析說，尤其是第五十條規(guī)定了評估機構(gòu)和評估專業(yè)人員的民事責(zé)任，是比較大的亮點。這對強化評估機構(gòu)和人員的責(zé)任將起到很重要的作用。與此同時，第二十一條還規(guī)定了風(fēng)險防范機制，這也是考慮到一旦評估機構(gòu)需要承擔(dān)民事責(zé)任，如何來減損自身風(fēng)險。

 

　　在刑事責(zé)任方面，資產(chǎn)評估法第四十四條、第四十五條、第四十七條、第四十八條，第五十二條以及第五十四條分別對評估專業(yè)人員、評估機構(gòu)、委托人和有關(guān)行政管理部門以及評估行業(yè)協(xié)會工作人員四類主體分別宣示了可能的刑事責(zé)任情形。

 

　　北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院暨法學(xué)院副教授吳沈括就此分析指出，就總體的刑事責(zé)任設(shè)計而言，本法的特點在于強調(diào)通過刑罰手段，提升各利益相關(guān)方的主體責(zé)任水平。其規(guī)范設(shè)計的邏輯是資產(chǎn)評估領(lǐng)域?qū)嶋H的業(yè)務(wù)流程與業(yè)務(wù)行為樣態(tài)。之所以這樣規(guī)定，就其目的而言，主要有兩個:其一是明確各利益相關(guān)方的注意義務(wù)，強化遵守規(guī)范的自覺意識；其二，通過引入刑事責(zé)任設(shè)計，確保相關(guān)非刑事規(guī)范的實際效力。

 

　　吳沈括進一步指出，就刑事立法的基本訴求而言，資產(chǎn)評估法的核心在于，一方面實現(xiàn)特殊預(yù)防的目的，讓實際的、特定的犯罪行為人得到相應(yīng)處罰，喪失進一步實施犯罪的現(xiàn)實可能性；另一方面，是實現(xiàn)一般預(yù)防的目的，期望對可能的、潛在的犯罪人產(chǎn)生行為阻嚇效果，使其放棄實際實施犯罪的想法。

 

　　終結(jié)行業(yè)亂象　加速行業(yè)洗牌

 

　　小到變現(xiàn)一塊表、置換一輛車，以及未來要開征的房地產(chǎn)稅，大到土地交易、礦產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等，都離不開資產(chǎn)評估。

 

　　“不僅如此，更為重要的是，從宏觀上講，資產(chǎn)評估對于完善社會主義市場經(jīng)濟體制很重要。”劉劍文指出，通過資產(chǎn)評估可以優(yōu)化資產(chǎn)配置，維護市場秩序，促進市場公平競爭，有利于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，尤其是此次法律中規(guī)定的強制評估，更是維護以公有制為主體的國家基本經(jīng)濟制度的需要，可以防止國有資產(chǎn)的流失。“不管是深化國企改革，還是發(fā)展公有制經(jīng)濟所涉及的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、并購、重組、股權(quán)交易等，都離不開資產(chǎn)評估。”

 

　　此外，評估行業(yè)自身的發(fā)展也十分需要出臺法律。現(xiàn)在六大類評估機構(gòu)共有1.4萬多家，評估師人數(shù)已經(jīng)超過13萬，從業(yè)人員60多萬。但是行業(yè)發(fā)展至今，卻沒有一部系統(tǒng)性、管全局的行業(yè)大法，對評估人員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定一直是空白，導(dǎo)致評估過程中出現(xiàn)惡性競爭、互相壓低評估費用價格等問題屢見不鮮。

 

　　“我一直覺得任何一個行業(yè)，必須要有規(guī)范才能做大做強。該法的出臺對于提高評估機構(gòu)的權(quán)威性和公信力都十分有幫助。短時間上講，對評估行業(yè)的發(fā)展會有一些影響，比如會淘汰一些小的不規(guī)范的評估機構(gòu)等，但是從長期看，對整個行業(yè)是很有意義的。只有規(guī)范經(jīng)營，才能有長遠的發(fā)展，相關(guān)權(quán)利義務(wù)及程序規(guī)定得越具體明確，越有利于行業(yè)的發(fā)展。”

 

　　劉劍文稱，伴隨法律的正式出臺，肯定會改變目前行業(yè)格局，將重新洗牌。目前五大部門管理的六大評估領(lǐng)域，都必須要符合資產(chǎn)評估法的規(guī)定。未來資產(chǎn)評估領(lǐng)域中的評估機構(gòu)大體會分為兩大類:一類是專業(yè)性，專門負責(zé)一個領(lǐng)域；另一類就是綜合性，各個領(lǐng)域都可以做，綜合能力很強。“這兩類機構(gòu)將成為資產(chǎn)評估領(lǐng)域的發(fā)展趨勢。”