最高檢刑事執(zhí)行檢察廳負責人解讀《羈押必要性審查規(guī)定》
來 源：新華網(wǎng)發(fā)表日期：2016-02-02
新華網(wǎng)2月1日電 近日，最高人民檢察院印發(fā)了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）。最高檢刑事執(zhí)行檢察廳負責人對《規(guī)定》的相關情況進行解讀。
記者：《規(guī)定》出臺的背景和意義？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：高檢院出臺《規(guī)定》，主要有以下幾個方面的背景：
一是落實刑訴法規(guī)定和深化檢察改革的需要。修改后刑訴法賦予了檢察機關羈押必要性審查的職責，為貫徹履行這一新增職責，《最高人民檢察院關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》將“健全和落實羈押必要性審查制度”作為檢察改革的一項重要內容納入其中。為此，需要制定檢察機關如何進行羈押必要性審查的規(guī)范性文件。
二是固定羈押必要性審查案件辦理過程中工作經(jīng)驗和解決突出問題的需要。羈押必要性審查實施兩年多以來，各地檢察機關積極探索，認真履行羈押必要性審查職責，一批不需要繼續(xù)羈押的犯罪嫌疑人、被告人在檢察機關建議下被辦案機關釋放或者變更強制措施，取得了較好的法律效果和社會效果，積累了一些經(jīng)驗。同時，由于法律法規(guī)和司法解釋對羈押必要性審查的規(guī)定較為原則，操作性不強，影響了這項工作的深入開展。因此，為固定工作中好的做法和經(jīng)驗，解決工作中遇到的突出問題，地方各級檢察機關建議高檢院盡快制定相關規(guī)范性文件，規(guī)范羈押必要性審查案件辦理工作。
三是檢察機關規(guī)范自身司法行為的需要。羈押必要性審查實施以來，在減少羈押、保障犯罪嫌疑人、被告人合法權利等方面發(fā)揮了積極作用。但在實踐中也存在審查主體不明確、落實機制不健全等問題。高檢院在2015年開展的全國檢察機關規(guī)范司法行為專項整治活動中，地方各級檢察院對這些問題的反映意見也較為集中。本著強化自我監(jiān)督的理念，高檢院出臺了這個《規(guī)定》，這也是檢察機關自身規(guī)范司法行為專項整治工作的一項重要成果。
綜合以上情況，可以說，《規(guī)定》出臺對于貫徹落實黨中央司法改革精神，依法適用好羈押必要性審查法律制度，切實解決工作實踐中遇到的問題，強化法律監(jiān)督和強化自身監(jiān)督，規(guī)范檢察機關司法行為具有十分重要的意義。
記者：什么是羈押必要性審查？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：實踐中，一些司法人員對刑訴法新增的羈押必要性審查不甚了解，容易混淆刑訴法第93條、第94條和第95條的規(guī)定。因此，《規(guī)定》第2條專門規(guī)定了羈押必要性審查的概念，是指人民檢察院依據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第九十三條規(guī)定，對被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)羈押的必要性進行審查，對不需要繼續(xù)羈押的，建議辦案機關予以釋放或者變更強制措施的監(jiān)督活動。
記者：羈押必要性審查案件的辦理主體是哪個部門？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：羈押必要性審查案件的辦理主體是人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門。刑訴法修改后，刑訴規(guī)則（試行）第617條將羈押必要性審查權賦予偵監(jiān)、公訴、執(zhí)檢三個部門。經(jīng)過兩年多的實踐，執(zhí)檢部門在開展羈押必要性審查方面的優(yōu)勢日益凸顯，主要有三個方面：一是相對中立性。偵監(jiān)部門是審查逮捕部門，逮捕決定即是偵監(jiān)部門做出的，對自己做出的逮捕決定進行羈押必要性審查，立場難免有失客觀；而公訴部門的主要任務是保障對犯罪的成功追訴，與不羈押相比，羈押明顯更有利于追訴犯罪。因此，與偵監(jiān)部門、公訴部門相比，執(zhí)檢部門相對更加超脫，更加中立。二是便利性。刑事執(zhí)行檢察部門派駐看守所檢察人員有日常檢察工作任務，無論是受理羈押必要性審查，還是初步判斷犯罪嫌疑人、被告人的羈押表現(xiàn)、身體健康狀況等信息，與其他部門相比，都更具便利性。三是由執(zhí)檢部門負責羈押必要性審查，有利于加強檢察機關內部監(jiān)督制約。
因此，《規(guī)定》明確規(guī)定，羈押必要性審查案件由辦案機關對應的同級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門統(tǒng)一辦理，偵查監(jiān)督、公訴、偵查、案件管理、檢察技術等部門予以配合。
記者：什么情況下可以申請檢察機關進行羈押必要性審查？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：根據(jù)刑訴法第93條和刑訴規(guī)則第616條的規(guī)定，從犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后直至生效判決作出前，也就是在案件的偵查階段、審查起訴階段、審判階段，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護人均可以向檢察機關申請進行羈押必要性審查。根據(jù)《規(guī)定》，申請時，應當說明不需要繼續(xù)羈押的理由。有相關證明材料的，應當一并提供。羈押必要性審查的申請由辦案機關對應的同級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門統(tǒng)一受理。辦案機關對應的同級人民檢察院控告檢察、案件管理等部門收到羈押必要性審查申請后，應當在一個工作日以內移送本院刑事執(zhí)行檢察部門。其他人民檢察院收到羈押必要性審查申請的，應當告知申請人向辦案機關對應的同級人民檢察院提出申請，或者在兩個工作日以內將申請材料移送辦案機關對應的同級人民檢察院，并告知申請人。實踐中，當犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，派駐看守所檢察室會告知其有權向辦案機關申請變更強制措施，也有權向檢察機關申請進行羈押必要性審查。
記者：為什么要設置羈押必要性審查的初審程序？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：根據(jù)刑訴法第93條的規(guī)定，檢察機關應當對所有被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查，并且在案件的偵查、審查起訴、審判階段均可以進行審查。近年來，每年被逮捕的人數(shù)在80萬以上，如果每個犯罪嫌疑人、被告人在案件的偵查、審查起訴、審判階段均進行審查，每年的審查數(shù)量將在250萬人以上。如此數(shù)量的案件如果都進行羈押必要性審查，不僅將占用大量的人力物力，而且也不利于突出審查重點。因此，我們在立案程序前增設了初審程序。經(jīng)初審，對于犯罪嫌疑人、被告人可能具有《規(guī)定》第17條、第18條規(guī)定情形之一的，才予以立案進行正式審查。
記者：羈押必要性審查的方式有哪些？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：根據(jù)《規(guī)定》第13條的規(guī)定，羈押必要性審查可以采取以下方式：一是審查犯罪嫌疑人、被告人不需要繼續(xù)羈押的理由和證明材料；二是聽取犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、辯護人的意見；三是聽取被害人及其法定代理人、訴訟代理人的意見，了解是否達成和解協(xié)議；四是聽取現(xiàn)階段辦案機關的意見；五是聽取偵查監(jiān)督部門或者公訴部門的意見；六是調查核實犯罪嫌疑人、被告人的身體狀況；以及其他方式。
記者：羈押必要性如何進行公開審查？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：實踐中，一些地方檢察機關探索對羈押必要性審查案件進行公開審查，邀請有關人員參加并發(fā)表意見，檢察機關在聽取多方面意見的基礎上，對是否有必要繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人作出判斷。有的地方將這種審查方式稱為“聽證”。起草過程中，專家學者提出“聽證”從性質上講是一種行政執(zhí)法程序，建議修改為“公開審查”，我們予以采納。同時，考慮到執(zhí)檢部門人力物力有限和實際工作需要，我們認為公開審查不是必經(jīng)程序，公開審查的案件也不宜過多，應當突出審查重點，如對于有重大社會影響或者有爭議的案件可以進行公開審查。但是，涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的案件除外。并且規(guī)定，公開審查可以邀請與案件沒有利害關系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員參加。我們認為，邀請上述人員參加羈押必要性公開審查，不僅有助于提高審查的公信力，而且有助于他們進一步了解檢察機關的這一新增職責，提高檢察機關的正能量。
記者：影響犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)羈押必要性的因素有哪些？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：實踐中，影響犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)羈押必要性的因素較多，主要因素有犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事實、主觀惡性、悔罪表現(xiàn)、身體狀況、案件進展情況、可能判處的刑罰和有無再危害社會的危險等。據(jù)我們了解，有的檢察機關在評估犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)羈押必要性采取了量化方式，設置了加分項目、減分項目、否決項目等具體標準，將犯罪嫌疑人、被告人的得分情況作為評估是否繼續(xù)羈押的參考，《規(guī)定》對此也予以規(guī)定。
記者：哪些情況下，檢察機關應當向辦案機關提出釋放或者變更強制措施的建議？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：根據(jù)《規(guī)定》第17條的規(guī)定，檢察機關經(jīng)羈押必要性審查，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一的，應當向辦案機關提出釋放或者變更強制措施的建議：一是案件證據(jù)發(fā)生重大變化，沒有經(jīng)查證屬實的證據(jù)證明有犯罪事實或者犯罪行為系犯罪嫌疑人、被告人所為的；二是案件事實或者情節(jié)發(fā)生變化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判處拘役、管制、獨立適用附加刑、免予刑事處罰或者判決無罪的；三是繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人，羈押期限將超過依法可能判處的刑期的；四是案件事實基本查清，證據(jù)已經(jīng)收集固定，符合取保候審或者監(jiān)視居住條件的。我們認為，如果犯罪嫌疑人、被告人具有上述情形之一，則依法不再符合逮捕條件或者不需要繼續(xù)被羈押，因此規(guī)定人民檢察院應當向辦案機關提出釋放或者變更強制措施的建議。
記者：哪些情況下，檢察機關可以向辦案機關提出釋放或者變更強制措施的建議？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：根據(jù)《規(guī)定》第18條的規(guī)定，檢察機關經(jīng)羈押必要性審查，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一，且具有悔罪表現(xiàn)，不予羈押不致發(fā)生社會危險性的，可以向辦案機關提出釋放或者變更強制措施的建議：（1）預備犯或者中止犯；（2）共同犯罪中的從犯或者脅從犯；（3）過失犯罪的；（4）防衛(wèi)過當或者避險過當?shù)?；?）主觀惡性較小的初犯；（6）犯罪嫌疑人、被告人系未成年人或者已滿七十五周歲的人；（7）犯罪嫌疑人、被告人與被害方依法自愿達成和解協(xié)議，且已經(jīng)履行或者提供擔保的；（8）患有嚴重疾病、生活不能自理的；（9）系懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；（10）系生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人；（11）犯罪嫌疑人、被告人可能被判處一年以下有期徒刑或者宣告緩刑的；（12）其他不需要繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人的情形。
其中第1-7項主要參照了刑訴規(guī)則第144條不予逮捕的情形；第8-10項主要參照了刑訴法第65條可以取保候審和第72條可以監(jiān)視居住的情形。我們認為，如果犯罪嫌疑人、被告人具有悔罪表現(xiàn)，不予羈押不致發(fā)生社會危險性，并且可能被判處一年以下有期徒刑或者宣告緩刑的，則沒有繼續(xù)羈押的必要，可以向辦案機關提出釋放或者變更強制措施的建議，所以在第11項予以規(guī)定。
記者：對于無繼續(xù)羈押必要的，檢察機關如何處理？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：根據(jù)《規(guī)定》第21條的規(guī)定，經(jīng)審查認為無繼續(xù)羈押必要的，獨任檢察官或者主任檢察官應當報經(jīng)檢察長（分管副檢察長）批準，以本院名義向辦案機關發(fā)出釋放或者變更強制措施建議書，并要求辦案機關在十日以內回復處理情況。釋放或者變更強制措施建議書應當說明不需要繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人的理由和法律依據(jù)。同時規(guī)定，人民檢察院應當跟蹤辦案機關對釋放或者變更強制措施建議的處理情況。根據(jù)刑訴法第93條規(guī)定，辦案機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院，最高法院關于適用刑訴法解釋第136條和公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定第156條均規(guī)定了人民法院、公安機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院。
記者：看守所可以建議檢察機關進行羈押必要性審查嗎？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：根據(jù)刑訴法第93條規(guī)定，看守所并沒有這項建議權。實踐中，如果犯罪嫌疑人、被告人因為身體狀況等原因不適宜繼續(xù)羈押，看守所通常會直接向辦案機關提出變更強制措施的建議。如果辦案機關不采納，有時候看守所也會建議檢察機關進行羈押必要性審查，由檢察機關審查后決定是否向辦案機關提出釋放或者變更強制措施的建議。征求意見時，公安部監(jiān)所管理局建議增加規(guī)定，對于一些因為身體狀況等原因不適宜繼續(xù)羈押在看守所的犯罪嫌疑人、被告人，看守所可以建議檢察機關進行羈押必要性審查?！兑?guī)定》第27條對此予以規(guī)定。
記者：如何保證檢察人員依法進行羈押必要性審查？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：我們認為，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，其本能的第一反應就是能夠盡早被釋放或者變更強制措施。檢察機關審查后提出的釋放或者變更強制措施的建議雖然不具有決定作用，但實踐中也會受到辦案機關的重視，因此羈押必要性審查權也容易在私情私利驅使下被濫用。為了保證檢察人員依法進行羈押必要性審查，《規(guī)定》第28條對辦案紀律做了規(guī)定：檢察人員辦理羈押必要性審查案件應當納入檢察機關司法辦案監(jiān)督體系，有受賄、玩忽職守、濫用職權、徇私枉法、泄露國家秘密等違紀違法行為的，依紀依法嚴肅處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
記者：各地檢察機關學習貫徹《規(guī)定》時，還需要注意哪些問題？
刑事執(zhí)行檢察廳負責人：各地檢察機關在學習貫徹《規(guī)定》時，必須與刑事執(zhí)行檢察工作緊密結合，注意把握好以下三個方面的問題：
一是注意對今后羈押必要性審查工作的引領和指導。《規(guī)定》是在總結司法實踐經(jīng)驗的基礎上，著力解決工作中遇到的困難和問題所進行的一個頂層設計，因此需要注意發(fā)揮《規(guī)定》對今后羈押必要性審查工作的引領和指導作用。
二是注意做好與其他相關政法機關和檢察機關內部的協(xié)調溝通。在外部，除檢察機關外，辦理羈押必要性審查案件還涉及到公安機關和人民法院；在內部，還涉及到人民檢察院自偵、公訴、偵查監(jiān)督、案件管理等多個部門。因此，在學習貫徹的過程中，對外，有一個檢察機關與法院、公安機關溝通協(xié)調的問題；對內，有一個檢察機關各內設部門統(tǒng)一思想認識、統(tǒng)一執(zhí)法和司法標準的問題。
三是注意發(fā)現(xiàn)和總結辦理羈押必要審查案件中的新問題。羈押必要性審查職責歸口刑事執(zhí)行檢察部門負責之后，各地檢察機關要注意發(fā)現(xiàn)和總結遇到的新情況、新問題，注意積累來自司法實踐的第一手資料，為將來進一步完善有關法律規(guī)定和規(guī)范性文件提供依據(jù)。
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