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“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面。”近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)，中國民法學(xué)研究會(huì)副秘書長(zhǎng)、北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授孟強(qiáng)如此形容《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》的出臺(tái)。

 

的確，自物權(quán)法頒布之后，雖然不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度獲得社會(huì)層面的廣泛關(guān)注，卻一直屬于“只聞樓梯響、不見人下來”的狀態(tài)。早在2013年3月，有關(guān)部門就曾明確提出2014年6月底前出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》，但該條例卻一再推遲到8月中旬才正式浮出水面。而這距離物權(quán)法的頒布已經(jīng)相隔7年。業(yè)內(nèi)人士稱“不動(dòng)產(chǎn)登記制度的建立可謂進(jìn)展緩慢且舉步維艱”。

 

幾經(jīng)“難產(chǎn)”的條例也并沒有得到大家的一致認(rèn)可。孟強(qiáng)看到過條例最初的征求意見稿，他說，目前的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》僅有30條，與此前起草的征求意見稿的75條相比，縮水了一半還多。這一方面說明起草過程中利益羈絆過多，為了尋求多方平衡，不得不大力簡(jiǎn)化。另一方面，過簡(jiǎn)的條文規(guī)定又注定了這部條例的粗線條和抽象性特征，弱化了該條例的可操作性。

 

孟強(qiáng)說，不動(dòng)產(chǎn)登記制度主要是程序性規(guī)定，目的是建立其保障不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的具體規(guī)范流程。制定這樣的條例應(yīng)當(dāng)摒棄“立法宜粗不宜細(xì)”的落后觀念，盡量使之貼合實(shí)際、具有可操作性、可執(zhí)行性，否則仍會(huì)因不接地氣而在實(shí)踐層面淪為具文。因此，他建議征求意見稿應(yīng)當(dāng)將程序盡可能規(guī)定得細(xì)致詳盡，才有利于登記部門的實(shí)務(wù)操作，也有利于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利行使和救濟(jì)。此外，對(duì)于一些重要的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型，例如不動(dòng)產(chǎn)信托登記，征求意見稿也沒有進(jìn)行規(guī)定。如果對(duì)條例進(jìn)行完善，使之細(xì)化，則能夠強(qiáng)化條例的實(shí)用價(jià)值，不至于頒布伊始就不得不依靠各種補(bǔ)充規(guī)定才能適用。

 

暫行條例僅是過渡，最終的方向是制定一部不動(dòng)產(chǎn)登記法。這樣的觀點(diǎn)得到許多法學(xué)專家的認(rèn)可。

 

早在2009年，時(shí)任全國人大法律委員會(huì)委員的中國人民大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)王利明在接受《法制日?qǐng)?bào)》專訪時(shí)旗幟鮮明地提出，我國需要制定不動(dòng)產(chǎn)登記法。他認(rèn)為，物權(quán)法中公示原則、保護(hù)交易安全功能的發(fā)揮，都有賴于不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善。雖然物權(quán)法規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的基本規(guī)則，但是登記制度非常復(fù)雜，涉及問題較多，尤其是物權(quán)法提出了統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度的要求，因此，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的設(shè)置、具體登記審查要件、登記人員的素質(zhì)要求、登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任等，都需要通過專門的不動(dòng)產(chǎn)登記法加以具體規(guī)定。

 

孟強(qiáng)說，物權(quán)法之所以將制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度上升到法律和法規(guī)的層面，是因?yàn)槲餀?quán)法賦予了不動(dòng)產(chǎn)登記極強(qiáng)的法律效力，因此必須格外慎重對(duì)待。目前雖然我國已經(jīng)建立了各種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的登記制度，但總體而言較為分散、零亂，且存在較多不規(guī)范和不完善的地方。“對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利必須在國家層面上進(jìn)行統(tǒng)一，才能消弭混亂的現(xiàn)象，切實(shí)保障不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利。”孟強(qiáng)說，從規(guī)范性文件的效力層級(jí)來看，法律高于行政法規(guī)，行政法規(guī)高于部門規(guī)章，所以法律適用的一個(gè)基本原則是上位法優(yōu)于下位法，下位法不得同上位法相抵觸。雖然物權(quán)法規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記采取法律或者行政法規(guī)的形式均可，但從實(shí)際情況來看，國務(wù)院制定的條例最終還是需要過渡到全國人大及其常委會(huì)制定的法律層面。

 

孟強(qiáng)分析說，目前已有的、對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記事項(xiàng)作出規(guī)定的規(guī)范性文件中，有不少屬于法律層面，出臺(tái)后的條例無權(quán)對(duì)其進(jìn)行修改。例如，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、草原法、森林法等均是在法律層面對(duì)不同類型不動(dòng)產(chǎn)的登記事項(xiàng)作出規(guī)定，條例確定的統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度與這些上位法不一致、不相同的地方就會(huì)構(gòu)成下位法違反上位法，導(dǎo)致條例無效，起不到對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記制度進(jìn)行統(tǒng)一的立法目的。

 

“如果在法律層面制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，就能夠在同一效力層級(jí)上以新法優(yōu)于舊法的原則，直接取代其他法律中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的目的。”孟強(qiáng)建議，國務(wù)院制定出臺(tái)條例之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)吸取立法和實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，配合全國人大常委會(huì)的立法工作，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記法的制定工作。