萬喆：國務院的這項大改革，等了足足22年
作者萬喆系中國人民大學重陽金融研究院客座研究員，本文刊于8月25日俠客島微信公眾號。
中國人常說，“有多少錢就辦多大的事兒”。說的就是一個簡單的道理，財權與事權要統(tǒng)一。
昨天，國務院網(wǎng)站上公布了一個文件：《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。規(guī)格很高，是國務院下發(fā)的，指導中央和地方財政關系的一個文件，具體涉及怎么花錢辦事的問題。
熟悉中國歷史的島友都應該知道，中國幾千年的歷史中，中央和地方的關系一直是政治的核心問題，有時候是弱中央強地方，就會造成諸侯割據(jù)，偶爾是強中央弱地方，使地方發(fā)展遲滯，但更多的是地方和中央在微妙的權力“拔河”中尋求平衡。
這個在中央和地方的財稅關系中，表現(xiàn)得更明顯。
分稅制
一提到中央和地方的財稅關系，必然會聯(lián)想到1994年實行的“分稅制”改革。這場改革被認為具有標志性和轉折性意義，一直影響到現(xiàn)在。
改革開放后，為激活地方的活力，開始“分灶吃飯”。當時的改革思路跟小崗村摁手印一樣，包干制。中央充分授權地方去闖去試，獲得的財政收益也更大程度上傾向于留給地方。這個中央“拱手而治”的模式，對于沖破舊體制很有用。
大包干的財政體制，使地方擁有相當財權，中央的宏觀調控能力不斷削弱，形成了“弱中央”狀態(tài)。以至于到了上世紀80年代末，中央財政捉襟見肘，不得不通過各種名目向富裕的地方財政借錢。
為了改變這種“弱勢”，中央進行了分稅制改革，主要是收錢收權。果不其然，立竿見影。時任財政部副部長的項懷誠后來回憶說，1994年2月，他焦急地等待當年1月的稅收數(shù)字。最后的結果是，環(huán)比增長61%，讓項懷誠“高興得無法形容”。
這一改革，徹底扭轉了中央和地方的收入格局。財權的上收，中央對地方也有了更大的指揮權。但這次改革主要為解決中央的財政危機，改革并不徹底，遺留了不少問題。
用昨天公布的文件來說：
“現(xiàn)行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，主要表現(xiàn)在：政府職能定位不清，一些本可由市場調節(jié)或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠;中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方?jīng)]有擔負起相應的支出責任;不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多;省以下財政事權和支出責任劃分不盡規(guī)范;有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。”
也就是說，財權和事權并不統(tǒng)一。
不差錢與沒錢的
所以說，1994年分稅制改革后，中央重新上收了財政收入權，但對財政支出權的調整有限，省級以下各級政府需負責提供重要的社會支持和幾乎所有的公共服務。簡單地說，財權上移，事權下放。用一句通俗的話來概括，就是“中央財政喜氣洋洋、省市財政勉勉強強、縣級財政拆東墻補西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹喊叫娘”。
我們可以從一組數(shù)據(jù)看到這種變化。
改革后，1994年地方財政收入占全國財政收入的比重由上一年77.98%劇降到44.30%，但地方財政支出占全國財政支出的比重69.72%，幾乎與上年度71.74%持平。格局就此成型。2015年，地方財政收入占全國財政收入的54.52%，而支出占全國的85.46%。
巧婦難為無米之炊。通俗地說，對地方來說，責任一大堆，錢卻跟不上，這就尷尬了。
所以，分稅制后，籌錢發(fā)展，成為很多基層政府最最著急的事。于是就使出各種各樣的法子出來掙錢。土地財政、舉債發(fā)展、壓縮公共服務推向市場等等，都是在這個事權與財權不相配的財稅體制下產(chǎn)生的應變之策，也產(chǎn)生很多令人深惡痛絕的現(xiàn)象。
比如，土地財政。
1994年的分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產(chǎn)稅全部劃歸地方政府。土地開發(fā)自然成了地方政府的金娃娃、搖錢樹、聚寶盆和救命稻草。
據(jù)統(tǒng)計，2014年國有土地使用權出讓收入和11個房地產(chǎn)相關稅種稅收占當年全國商品房銷售額的81.7%。而土地財政貢獻了地方財政收入的35.63%，與土地、房地產(chǎn)關聯(lián)的稅收占地方一般預算收入已接近28%?？梢娖渲g的因果關系。
事實上，2003-2015年間土地轉讓金與地方一般預算收入之比平均為49.74%，支撐了地方收入的半壁江山。
既然土地成為各級地方政府財政的重中之重，效果之一就是房地產(chǎn)價格的飛漲。在抬高房地產(chǎn)價格方面，地方政府和開發(fā)商的利益是高度一致的。地方政府提高土地價格，而開發(fā)商自然把土地成本轉嫁給消費者。
同時，地方政府為了競爭企業(yè)落戶，拼命向企業(yè)提供廉價土地和勞動力，企業(yè)則從收益中劃出更多的財富反饋地方。地方政府其實在變相幫助企業(yè)完成原始積累，同時賺取差價。
又比如，地方債危機。
光賣土地還是夠不上發(fā)展的速度，基層政府還是缺錢。咋辦?向銀行借錢。
當前造成地方債務的很大原因是基建。我國基礎建設確實不足，公路密度、鐵路密度與發(fā)達國家相比都有較大差距。但是一方面財政上中央和地方倒掛，地方上錢少建設任務重;另一方面基建項目投資大時間長，地方債務償還期限卻過短，造成短債長投。于是長期資金錯配、時間錯配、資源錯配。這也導致了銀行壞賬一坨坨，地方債貢獻不小。
地方債不僅綁架了政府本身的信用，還承擔了相關國有銀行、企業(yè)等債務的信用風險，地方政府與地方國企、金融機構的關系錯綜復雜，可能從道德風險演變成信用風險、債務風險、甚至系統(tǒng)風險。
同時，因為缺錢，地方不得不發(fā)揮“八仙過海”的精神，上天入地要資金，一方面跑部錢進要政策要支持，另一方面又要自己組建融資平臺到處籌錢。這期間的尋租和腐敗，早已人盡皆知。
這政府既然以GDP發(fā)展為導向，自然會產(chǎn)生“嫌貧愛富”的心理。對來錢的項目事必躬親，對花錢的項目總是心存芥蒂。
這其中就苦了醫(yī)療、教育這些本該屬于政府支出的公共服務。
當時，很多地方迷信市場，覺得市場是解決效率問題的“萬能藥”。所以對公立醫(yī)院的盈利不佳狀況，不少地方以協(xié)議轉讓、掛牌拍賣等作法，往市場推，以擺脫財政“負擔”，實現(xiàn)“市場化”運營。這個弊端自不待言。
《國際統(tǒng)計年鑒》2013年的數(shù)據(jù)顯示：中國的醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重不僅低于10.60%的世界平均水平，而且低于平均水平為5.28%的低收入國家;政府醫(yī)療衛(wèi)生支出在醫(yī)療衛(wèi)生總支出中的比重較低，且低于我國社會衛(wèi)生支出和個人衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總支出中所占的比重。
包括醫(yī)療在內(nèi)的非營利性領域如教育等，都不同程度被甩了包袱。
目前，在財政預算內(nèi)支出中，中央政府與地方政府支出之比為15∶85。大量公共事務由地方政府承擔，造成地方政府公共支出的成本與收益不對等，很容易讓地方政府行為產(chǎn)生扭曲。
權責利要統(tǒng)一
制度建設上的重要基準是權責對等，否則，此機制就難以長期正常運行。
回首看來，1994年的分稅制改革適應了時代的需要，但對歷史而言，只能算是一個過渡。所謂“分稅制”并不能算是一套完備的制度，更應該說是框架而非系統(tǒng)性制度。
中央和地方的財權事權并沒有真的理順分清，有錢的不管辦事，辦事的沒有余糧，權責錯配導致配置扭曲，長期運行，產(chǎn)生了實體空心化、資產(chǎn)泡沫化的異象，也使地方政府一方面在當?shù)匾换I莫展，債務高企，基建落后;對中央機構趨之若鶩，各種“駐京辦”屢禁不止，“跑部錢進”如火如荼。另一方面又屢屢“出事”，在夾縫中成為腐敗滋生的沃土?；鶎尤罕姾懿粷M意，生活幸福度沒有得到實質提高。
地方政府財政建設缺乏有效的制度安排，不但會使其職能轉化無法到位，公共服務提供無法到位，也會為因在黑白之間無法選擇而大開灰色通道之門，而因此產(chǎn)生的市場失靈、政策失誤、系統(tǒng)失調都會最終成為民眾的巨大負擔。
房價不能漲到天上去。債務不能藏到地底去。醫(yī)療、教育這些公共服務是為了讓我們更加相互有愛而不是相殺相害。
與此同時，我們也應當看到，分稅制是、但并不完全是造成市場扭曲的原因。與之不相匹配的各項財政、法律等政策均存在著權責不清或不對等的狀況，這才是一起綜合造就了現(xiàn)在的整體結構性錯配和矛盾的根本原因。
分稅制延續(xù)了22年，毛病多多。當時出臺改革，為了解決中央的財政危機，如今，中央的財政充裕，卻沒能繼續(xù)加把勁，解決分配能力問題。權、責、利三者在中央和地方的財政分配格局中沒有做到平衡，導致地方缺財權多事權，只能層層下壓，基層政府頂著巨大的壓力，卻得不到更多的財權，嚴重影響了基層改革的積極性。所以，很多“中央出政策，地方出錢”的改革領域，中央的政策往往會碰到地方的軟抵制。這一來一去，改革也就耽誤了下來。
所以，這一次財政事權和支出責任劃分改革如果能明確權責，授予地方與事權相配的財權，庶乎能對激發(fā)地方改革積極性有所助益。不然這改革也有時間窗口，過了這村怕沒這地兒了。
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